Občianske združenia

Čl. 35 Listiny základních práv a svobod zakotvující právo na příznivé životní prostředí a včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů na právnické osoby vztahovat nelze. Je zřejmé, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které - na rozdíl od právnických osob - podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Tomu ostatně odpovídá i charakteristika životního prostředí, jak ji provedl zákon č. 171/1992 Sb., o životním prostředí.

Poukazuje-li naříkané rozhodnutí k tomu, že jméno spolku nevystihuje správně pravý stav věci, uvážil soud, že sice za jistých okolností by snad mohl býti uznán za nesrovnatelný s veřejným řádem název, jenž by byl v rozporu s účelem a charakterem spolku stanovami vymezeným nebo v němž by se projevovalo osobování si zvláštního postavení nebo významu, spolku po právu nepříslušejícího. Ale o nějaké závadě toho druhu v tomto případě nemůže býti řeči. Okolnost, kterou, jak podle spisů lze za to míti, žalovaný úřad měl na mysli, že totiž stěžující si spolek nesoustřeďuje umělce celého Slovenska, i kdyby byla nepochybně zjištěna, nestačila by sama o sobě k tomu, aby název jednota výtvarných umělcov Slovenska mohl býti prohlášen za příčící se veřejnému řádu nebo nějakému zvláštnímu předpisu právnímu.

Ustanovení čl. 20 a 27 Listiny základních práv a svobod zakotvují ústavní garance obsahu, rozsahu a ochrany práva svobodně se sdružovat ve spolcích, společnostech, jiných sdruženích, politických stranách a politických hnutích a v odborových organizacích.

Při interpretaci uvedených ustanovení Listiny základních práv a svobod se Ústavní soud shoduje s jejich chápáním, jak jej vyjádřil ve svém nálezu ve věci vedené pod sp. zn. II. ÚS 104/92 Ústavní soud ČSFR (publikovaném pod č. 12 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ČSFR, ročník 1992). V uvedeném rozhodnutí soud pod právo svobodně se sdružovat odmítl vztáhnout zřizování sídla mezinárodních organizací na území ČSFR, když konstatoval, že takovéto rozhodování se řídí vnitrostátním právem a je určováno především hledisky zájmů suverénního státu. Pod citovaná ustanovení Listiny základních práv a svobod naopak vztáhl oprávnění mezinárodních organizací vyvíjet na území ČSFR svou činnost.

V tomto prípade bol predmetom sporu tradičný britský inštitút "closed shop".

"Closed shop" je podnik, v ktorom môžu byť na základe zmluvy medzi zamestnávateľom a odborovým zväzom zamestnané iba osoby, ktoré sú členmi tohoto odborového zväzu. Delia sa na tzv. "pre-entry shop" (zamestnanec musí vstúpiť do odborov pred prijatím do zamestnania) a "post-entry shop" (zamestnanec musí vstúpiť do odborov v primeranej lehote po prijatí do zamestnania), pričom rozšírenejšie sú zmluvy druhého typu.

Sťažovatelia boli zamestnancami anglickej spoločnosti British Railways. V roku 1975 uzatvorila táto spoločnosť zmluvu typu "closed shop" s tromi odborovými zväzmi s tým, že v budúcnosti bude členstvo v jednom z nich podmienkou pre zamestnanie v tejto spoločnosti. Sťažovatelia z rôznych dôvodov túto podmienku nesplnili a v roku 1976 boli prepustení zo zamestnania.

Vo svojej sťažnosti uviedli, že v ich prípadoch došlo k porušeniu článku 11 Európskeho dohovoru, pretože boli prepustení zo zamestnania po tom, ako uviedli rozumné dôvody nevstúpiť do zmluvných odborových zväzov.

V tomto prípade išlo o výkon poľovníckeho práva vo Francúzsku. Toto právo až do roku 1789 bolo výsadou šľachty. V tomto revolučnom roku bola prijatá zásada, že "každý vlastník má právo zabíjať, alebo nechať zabiť akýkoľvek druh zveri iba na svojich pozemkoch". Neskôr bola doplnená o teóriu mlčanlivého súhlasu, ktorá mala za následok takmer neobmedzené poľovnícke právo. Až v roku 1964 bol prijatý tzv. Verdeilliov zákon. Tento zákon zriadil Schválené obecné združenia poľovníctva (ACCA) a zároveň určil, že vlastníci pozemkov nad určitú rozlohu (bola rôzne určená podľa regiónov, napr. 20 ha v Gironde, 60 ha v departamente Creuse) sú povinní stať sa členmi ACCA zriadeného v príslušnej obci a poskytnúť mu ako členský vklad svoje pozemky, aby bolo vytvorené územie pre lov v obecnom meradle. Poľovnícke právo má vlastník pozemkov, avšak vytvorenie ACCA má za následok zlúčenie poľovníckych revírov takým spôsobom, že členovia združenia môžu poľovať na všetkých takto zlúčených pozemkoch.

Sťažovatelia uviedli, že podľa Verdeillovho zákona sú napriek svojmu etickému nesúhlasu s poľovníctvom nútení "vložiť" svoje pozemky do ACCA a stávajú sa tak "z úradnej moci" členmi týchto združení, pričom nemôžu klásť prekážky výkonu tohoto športu na svojich pozemkoch; v tom vidia porušenie svojich práv na slobodu svedomia a združovania a práva na pokojné užívanie majetku.

Sťažovateľ bol taxikárom v Reykjavíku a udelenie licencie umožňujúcej mu výkon tejto profesie bolo spojené s členstvom v automobilovej asociácii FRAMI. Túto podmienku splnil, ale po určitom čase prestal platiť členské príspevky, za čo bol vylúčený z tejto asociácie a následne mu bola odňatá aj licencia. Odňatie licencie považoval za porušenie článku 11 Európskeho dohovoru, pretože bolo spojené s núteným členstvom v asociácii.

Sťažovateľom bol odborový zväz polície so sídlom v Bruseli, ktorému v období od rokov 1961-1974, klesla členská základňa o 20 %. Podľa názoru sťažovateľa k tomu došlo v dôsledku špeciálnej politiky vlády v oblasti jej konzultácií s odborovými zväzmi, čo vláda nepoprela.

Vláda stanovila určité selektívne kritériá (podmienky) pre spôsobilosť odborových zväzov konzultovať s verejnými orgánmi konajúcimi z pozície zamestnávateľov. Konzultácie sú dôležité z dvoch hľadísk. Predovšetkým je vláda povinná požiadať o stanovisko zástupcu organizácií a ďalej v priebehu konzultácií organizácia informuje o svojich zámeroch. Mechanizmus konzultácií sa uvádza do chodu pri príprave všeobecných právnych predpisov - zákonov, kráľovských dekrétov, ministerských dekrétov a iných. Ak nie je organizácia uznaná za reprezentatívnu, je z konzultačného konania vylúčená.

V tomto prípade príslušný súd odmietol zaregistrovať združenie z dôvodu, že jeho zakladatelia majú v úmysle spochybňovať grécku identitu Macedónska a narušovať tak územnú celistvosť Grécka. Pri rozhodnutí vzal Súd do úvahy skutočnosť, že grécka legislatíva nezaviedla systém preventívnej kontroly pri zakladaní neziskových združení. Podľa článku 12 gréckej ústavy vytváranie občianskych združení nepodlieha predbežnému povoľovaniu. Článok 81 gréckeho občianskeho zákonníka iba dovoľuje, aby súdy v tejto oblasti kontrolovali dodržiavanie zákonnosti, ale nie vhodnosti, či účelovosti. Súd nevylúčil možnosť, že združenie mohlo po založení vyvíjať činnosť v rozpore s vlastnými stanovami. Avšak takáto eventualita, ktorú národné súdy chápali ako istotu, nemohla byť vyvrátená konkrétnymi činmi, pretože združenie neexistovalo a nemalo ani čas ju vykonávať. Ale ani za predpokladu, že by sa táto eventualita potvrdila neboli by štátne orgány bezmocné: podľa § 105 Občianskeho zákonníka by súd mohol nariadiť rozpustenie združenia, ak by neskôr vykonávalo činnosť v rozpore so stanovami, alebo ak by sa ukázalo, že jeho činnosť je v rozpore so zákonom, dobrými mravmi alebo verejným poriadkom.

Sťažovateľ spolu s ďalšími 190 osobami, sa rozhodli založiť združenie Únia ľudu sliezskej národnosti (ďalej "Únia"). Kompetentné poľské štátne orgány im však návrh na registráciu zamietli z dôvodu, že tak názov združenia, ako aj niektoré ustanovenia stanov, ktoré charakterizovali Slezanov ako "národnostnú menšinu", implikovali, že skutočným zámerom zakladateľov je obísť volebný zákon. V prípade, že by členovia tejto Únie boli v procese registrácie združenia uznaní za "národnostnú menšinu", bol by im automaticky priznaný bezvýhradný a právne vymáhateľný nárok na osobitné privilégia poskytované národnostným menšinám príslušnou legislatívou. Podľa vlády nie sú Slezania ani národom, ani národnostnou menšinou, ale iba jednou z etnických skupín poľských občanov. Preto zvolený názov združenia bol klamlivý pre verejnosť a v rozpore so zákonom a ak by sa združenie zaregistrovalo, mohlo by to byť diskriminačné voči ďalším etnickým skupinám.

Jménem spolku, z jehož stanov není patrno, že by k podání návrhu bylo zapotřebí usnesení valného shromáždění spolku, který však podle stanov je navenek zastupován předsedou, je návrh řádně podán, podal-li jej předseda.

Kdy může úřad uložiti tvořícímu se spolku, aby si zvolil jiné jméno?

Dne 5. ledna 1922 udělil úřad pro zahraniční obchod v zušlechťovacím řízení stěžovatelce povolení k vývozu 10.000 kg hedvábné, polohedvábné a bavlněné látky, za kteréžto povolení zapravila stěžovatelka částku 2.000 Kč, jako půlprocentní poplatek z fakturované ceny zboží.

Dne 1. června 1922 došlo ministerstvo obchodu podání podepsané všeobecným německým textilním svazem v Liberci, odbočkou v Praze, v němž tento svaz jménem stěžovatelky žádal za vrácení svrchu uvedeného manipulačního poplatku uváděje, že povolení k vývozu bylo stěžovatelce dodáno teprve dne 10. ledna 1922, že však krátce na to a sice již 15. ledna 1922 bylo vybírání manipulačních poplatků za vývozní povolení v zušlechťovacím řízení výnosem ministerstva obchodu zrušeno a vývoz uvolněn, takže firma vůbec nepotřebuje vývozního povolení.

Poněvadž úřadu pro zahraniční obchod muselo býti známo, že vydávání vývozních povolení bude v zušlechťovacím řízení od 15. ledna 1923 zrušeno, neměl ještě dne 10. ledna vydávati vývozní povolení.

Výnosem z 30. května 1923 zaslalo ministerstvo obchodu svrchu uvedenému svazu vyřízení tohoto obsahu: "Vaší žádosti z 1. června 1922 za vrácení poplatku za udělení vývozního povolení č.j. ..... pro firmu Bedřich D. v Š. nemohlo býti vyhověno, poněvadž není prokázáno, že byste byl k žádosti legitimován."

Proti tomuto rozhodnutí podává stěžovatelka stížnost k nejvyššímu správnímu soudu.

Výměrem okresní správy politické v P. z 8. srpna 1923 nebylo dle § 12 zákona z 15. listopadu 1867 č. 134 říšského zákona vzato na vědomí oznámení nově zvolených členů výboru ".... jednoty mužů a jinochů" v P., učiněné stěžovatelem jako nově zvoleným předsedou, pro vady sběhnuvší se při svolávání valné hromady, na níž volba byla vykonána. Odvolání, jež proti tomuto výměru podal stěžovatel jako předseda a v zastoupení spolku, odmítla zemská správa politická projednati, poněvadž jest podepsáno pouze stěžovatelem jako starostou spolku, nikoli však také - jak čl. 8. stanov předpisuje - jednatelem, a nelze proto předmětné podání považovati za listinu od spolku vycházející. V dalším odvolání, podaném opětně jménem spolku a podepsaném opětně pouze stěžovatelem jako předsedou, namítal stěžovatel, že oznámení o nově zvoleném výboru nebylo úřadem vzato na vědomí, takže spolek i nadále může zastupovati pouze výbor starý, v tomto výboru však už žádný jednatel není, poněvadž poslední jednatel se své funkce vzdal a ze spolku vystoupil.

V zákoně č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, je jednoznačně (s výjimkou odborů) vznik sdružení občanů postaven na tzv. registračním principu, kdy příslušný orgán (Ministerstvo vnitra ČR) rozhoduje o registraci sdružení a jeho stanovách. Navrhovateli však uniklo, že registrací se stanovy příslušného sdružení stávají závaznými a závazně upravují otázky, které byly úpravě stanovami svěřeny. Stanovy nemají tudíž povahu "soukromé listiny", jak uvádí navrhovatel, ale jsou závazným dokumentem, u něhož sice neplatí princip formální publikace jako u zákona, ,jeho obsah musí být prokázán, avšak předmětné otázky jsou v nich závazně upraveny. Jestliže tedy v ust. § 6 odst. 2 písm. e) cit. zákona je stanoveno, že ve stanovách jsou obsažena ustanovení o organizačních jednotkách, pokud budou zřízeny a pokud budou jednat svým jménem, vyplývá z toho zcela jednoznačně, že právě a jedině stanovy upravují vnitřní strukturu a postavení

Z ustanovenia § 6 ods. 2 zákona č. 83/1990 Zb. vyplýva, že stanovy občianskeho združenia môžu určiť, ktoré organizačné jednotky občianskeho združenia majú spôsobilosť konať vlastným menom, teda i nadobúdať vlastným menom práva a povinnosti a sú právnickými osobami. Také organizačné jednotky však musia byť v stanovách výslovne uvedené alebo musí byť v stanovách aspoň určené, akým spôsobom sa také jednotky zriaďujú, aby bolo možné jednoznačne zistiť, či ide v konkrétnom prípade o organizačnú jednotku vzniknutú v súlade so stanovami ako organizačná jednotka s právnou subjektivitou. Stanovy potom musia tiež jednoznačne určiť, kto je oprávnený menom takej organizačnej jednotky vo všetkých veciach konať, t.j. kto je jej štatutárnym orgánom.

Žalovaný úřad opřel rozhodnutí svoje o dva důvody: jednak že nebyly schváleny stanovy předložené stěžujícím si spolkem k revizi ve smyslu nařízení ministra pro Slovensko z 23. února 1921 č. 569 adm. III., jednak že spolek neprojevuje žádné činnosti.

    Žádný z těchto důvodů nemohl nejvyšší správní soud uznati za dostatečný, aby mohlo býti vysloveno rozpuštění spolku.

    Dle § 113, odst. 2 ústavní listiny může býti spolek rozpuštěn jen tehdy, když jeho činností byl porušen trestní zákon nebo veřejný pokoj a řád. Okolnost, že ministr pro Slovensko neschválil stanovy existujícího spolku v onom znění, jak je spolek ten přepracoval a předložil k revizi ve smyslu shora uvedeného ministerského nařízení, mohla by snad vésti k rozpuštění spolku, kdyby činnost spolku podle starých, bývalými uherskými úřady schválených stanov nedala se srovnati s právním řádem republiky čsl., avšak neschválení nových stanov samo o sobě bez zjištění dotčených okolností nemůže býti uznáno za dostatečný zákonný důvod pro rozpuštění spolku.

    Rovněž nečinnost spolku mohla by snad za zvláštních okolností chovati v sobě porušení trestního řádu nebo veřejného pokoje a řádu, avšak beze zjištění takovýchto zvláštních okolností nelze ani nečinnost spolku uznati za důvod dle § 113 ústavní listiny dostatečný, aby spolek bylo možno po právu rozpustiti.

    Ze zkoumání soudu příslušejícího vymyká se otázka, zda řečený spolek snad dle platných svých stanov následkem nečinnosti nezanikl, neboť naříkané rozhodnutí neobsahuje výroku takového, kterýž by ovšem neměl povahu aktu právní bytí spolku ničícího, nýbrž jevil by se jako výrok právní zánik spolku pouze konstatující.

    Naříkané rozhodnutí naopak zbavujíc spolek jeho právní existence jeví se jako akt konstitutivní, který může zákonnou oporu čerpati jen z § 113 ústavní listiny a musí proto podle tohoto ustanovení zákonného býti hodnocen.

    Ježto však - jak svrchu vyloženo - za dané podstaty skutkové naříkaného rozhodnutí citovaným předpisem zákonným opříti nelze, bylo nutno zrušiti je pro nezákonnost.

Naříkaným rozhodnutím odmítl žalovaný úřad projednati dle všeobecného zákona spolčovacího odvolání stěžujícího si spolku do rozhodnutí zemské správy politické v Praze z 26. května 1922, poněvadž tato stížnost jest podepsána pouze Drem. H. jako starostou stěžujícího si spolku a nikoli také jednatelem tohoto spolku, jak předpisuje odstavec 6 § 9 stanov dosavadních.

    Stížnost do rozhodnutí toho podanou neshledal nejvyšší správní soud důvodnou.

    Podle 5. a 6. odstavce § 9 spolkových stanov, platných v době vydání naříkaného rozhodnutí, zastupuje starosta spolek jak navenek, t.j. vůči úřadům a osobám třetím, tak i uvnitř, a všechny od spolku vycházející písemnosti (Schriftstücke) podpisují starosta a jednatel (Schriftführer) jménem spolku.

    Z jasného znění těchto stanov jest patrno, že starosta sám jest oprávněn zastupovati, t.j. representovati spolek jedině při osobním styku s úřady neb osobami třetími ve smyslu § 4 litery h) zákona spolčovacího, kdežto pro jakýkoli písemný projev vůle spolkové, který má úřady nebo třetími osobami za projev vůle takové býti uznáván (§ 4 litera f) zákona spolčovacího), jest třeba, aby byl podepsán starostou i jednatelem. Pro opačné tvrzení stížnosti, jež potřebu spolupodpisu starosty a jednatele chce vázati pouze na písemné projevy mající pro spolek platnost vnitřní, nelze ve stanovách nalézti nejmenší opory.

    Pokud stížnost namítá, že se valná hromada spolu usnesla na změně stanov a provedením této změny, zahrnující v sobě i potřebné právní kroky, pověřila svého starostu, a pokud z této okolnosti snaží se dovoditi, že starosta byl pro tento případ zvláštním zmocněncem všech členů spolkových a že proto také byl oprávněn sám odvolání na žalovaný úřad platně podepsati, přehlíží, že ani takového usnesení valné hromady nemůže ještě samo osobě změniti úřadem na vědomí vzaté stanovy, jež pro posouzení platnosti projevené vůle spolkové zůstávají na tak dlouhou výhradnou normou, dokud zákonným způsobem změněny nebyly.

    Jestliže stížnost posléze tvrdí, že žalovaný úřad nebyl oprávněn odvolání stěžujícího si spolku, byť i stíženo bylo formální vadou, prostě odmítnouti, nýbrž měl povinnost vrátiti je nejprve odvolatelům k odstranění oněch formálních vad, nelze jí ani v tomto směru dáti za pravdu, neboť není předpisu, jenž by ve správním řízení úřadu povinnost takovou ukládal. Stejný názor vyslovil nejvyšší správní soud již ve svém nálezu Boh. 626 adm.

    Slušelo proto stížnost zamítnouti jako bezdůvodnou.

Naříkaným rozhodnutím neschválil žalovaný úřad stanovy stěžujícího si spolku předložené k revizi z toho důvodu, že dle úředního zjištění spolek nedodržuje svých stanov a neprovádí kulturní činnost v stanovách vytčenou, ale pěstuje toliko hru v karty. Proto pak zároveň rozpustil spolek ten a nařídil příslušnému župnímu úřadu, aby podal návrh na opatření ohledně majetku tohoto spolku.

    O stížnosti do rozhodnutí toho podané uvážil nejvyšší správní soud takto:

    V naříkaném rozhodnutí obsaženy jsou dva výroky, vyslovující jednak vrácení a neschválení předložených stanov, jednak rozpuštění stěžujícího si spolku.

    Podle slovného znění naříkaného rozhodnutí bylo žalovanému úřadu důvodem pro neschválení předložených stanov úřední zjištění, dle něhož spolek nedodržuje svých stanov a neprovádí kulturní činnost ve stanovách vytčenou, ale pěstuje toliko hru v karty, důvodem pak pro rozpuštění byla mu ta skutečnost, že předložené stanovy nebyly schváleny. O žádném z těchto výroků nelze uznati, že by byl ve shodě se zákonem.

    Pokud jde o neschválení předložených stanov, plyne už z věci samé, že předmětem úředního výroku může býti pouze obsah stanov těch, t.j. shodují-li se jednotlivá ustanovení těchto stanov, zejména pokud jde o účel, činnost, jakož i vnitřní a vnější zařízení spolku se zákonnými normami o tom vydanými. Otázka, zda-li spolek dodržuje stanovy, jež si byl sám dal, či vybočuje-li z nich, nemůže však býti vůbec předmětem výroku úřadu, když jde o schválení či neschválení předložených stanov.

    Leč ani pro rozpuštění stěžujícího si spolku není v naříkaném rozhodnutí uveden žádný zákonný důvod. Jak již shora uvedeno, vyslovilo naříkané rozhodnutí rozpuštění spolku jen z důvodu toho, že stanovy spolku nebyly schváleny. Nejvyšší správní soud vyslovil již opětovně, zejména též ve svém nálezu Boh. 2117 adm. právní názor, že okolnost, že stanovy spolku po právu již existujícího nebyly úřadem schváleny, není ještě sama o sobě důvodem pro rozpuštění spolku. Při názoru tom setrval nejvyšší správní soud i v daném případě. Leč i kdyby bylo možno pojímati naříkané rozhodnutí tak, že chtělo o důvod, jejž uvedlo pro svůj výrok o neschválení stanov, opříti také svůj výrok ohledně rozpuštění spolku, nebylo by lze důvod ten považovati za dostatečný, neboť § 113 ústavní listiny stanoví v odst. 2. výslovně, že spolek může býti rozpuštěn jen, když činností jeho byl porušen trestní zákon nebo veřejný pokoj a řád. V pouhém neplnění všech úkolů, jež si spolek nějaký za cíl vytkl, nebo v pěstování hry v karty nelze však - bez přistoupení zvláštních nějakých okolností - spatřovati ještě porušení ani trestního zákona ani veřejného pokoje a řádu. Když tedy žalovaný úřad nezjistil žádných zvláštních okolností, jež by nečinnost spolkovou a ono pěstování hry v karty nějakým závadným způsobem kvalifikovaly, nelze jeho odůvodnění považovati za dostačitelné, aby jím po zákonu mohlo býti odůvodněno rozpuštění spolku, pročež slušelo naříkané rozhodnutí ve všech jeho směrech zrušiti jako nezákonné.

Naříkaným rozhodnutím rozpustil žalovaný úřad spolek "Vágsellyei Kaszino Egyesület" z důvodu, že spolek, dle stanov vzdělávací, nepolitický, překročil meze své působnosti určené mu stanovami tím, že s protistátní tendencí zasahoval do politických otázek a tak porušil veřejný právní řád.

    Jak z doslovu naříkaného rozhodnutí patrno, podrobil žalovaný úřad své úvaze otázku, zda je zde dostatečný skutkový i právní základ, aby vyslovil rozpuštění spolku, o nějž se jedná, a dospěl ke kladnému zodpovězení otázky té shledav, že spolek, nesporně nepolitický, vzdělávací, překročil meze své statutární působnosti, zasáhnuv do otázek politických a to ve směru protistátním. Podklad pro tento svůj závěr spatřoval pak žalovaný úřad v usnesení spolku z 28. ledna a 2. února 1919 a 18. ledna 1920.

    Stěžovatel dovozuje předem, že i kdyby byly ony předpoklady žalovaného úřadu odpovídaly skutečnosti, nemohl úřad přes to právem uznati na rozpuštění spolku, ježto k aktům těm došlo v době, kdy nebyla ještě "uzákoněna" mírová smlouva Trianonská. V jaké spojitosti je inkorporace mírové smlouvy k opatření, o něž jde, stížnost výslovně neuvádí. Pokud by však z ní bylo lze souditi, že stěžovatel teprve v inkorporaci mírové smlouvy spatřuje základ existence čsl. republiky, háje stanovisko, že teprve od té doby lze pak též mluviti o protistátním jednání, neuznal by nejvyšší správní soud správnost tohoto stanoviska a to z důvodů, jež vyslovil v nálezu Boh. 823 adm. Tam bylo řečeno, že utvoření čsl. státu bylo aktem jednotným a že státní moc republiky čsl. vznikla fakticky již státním převratem dne 28. října 1918, kdy se Národní výbor uchopil fakticky státní moci, sloučiv ve svých rukou všecku nejvyšší státní moc ve všech jejích funkcích. Právní sankce dostalo se pak tomuto faktickému stavu vůlí národa čsl. jako nositele státní svrchovanosti. Tato státní svrchovanost, tvořící vlastní podstatu národa, byla státotvorným zdrojem republiky čsl., nikoli však teprve mezinárodní nebo mírové smlouvy, na nichž existence státu toho jako taková nezávisela a které sledují účel naprosto jiný, předpokládajíce již právní i faktickou existenci státního útvaru jako smluvní strany, a nesoucí se toliko k tomu, aby státnímu útvaru tomu umožněn byl přístup do společnosti národů, aby upraveny byly vzájemné styky mezi státy již existujícími, nebo aby mírovou smlouvou vyřešeny byly otázky týkající se poměrů mezi dvěma státy sporných, které však tím, že jsou sporny, nestávají se ještě poměry bezprávnými nebo pouze faktickými. Že pak čsl. stát ujal se své skutečné státní svrchovanosti na území, o něž jde, již před tím, přiznal předseda spolku v onom prohlášení z 2. února 1919 sám, a není ani stížností popřeno.

    Bezdůvodně poukazuje však státnost i k tomu, že v oněch aktech spolku za vinu kladených lze spatřovati toliko subjektivní názor toho kterého jednotlivce, ježto z naříkaného rozhodnutí je patrno, že úřad z titulu aktů těch zakročil proti spolku, hledě k okolnosti patrné z protokolu o oněch schůzích, že spolek usnesením svého representanta, totiž valné hromady, ona prohlášení přijal za svá.

    Náleží tudíž nejvyššímu správnímu soudu zkoumati, zda a pokud akty ty lze kvalifikovati jakožto úkony, jimiž spolek překročil meze své působnosti, stanovami určené, mísiv se, ač byl spolkem nepolitickým, nesporně pouze vzdělávacím, do otázek veřejného života politického. Stran této otázky dospěl nejvyšší správní soud k tomuto závěru:

    Žalovaný úřad dle doslovu svého rozhodnutí spatřoval závadný postup spolku též v tom, že jeho předseda přednesl na výborové schůzi dne 28. ledna 1919, že "považuje za žádoucí, aby i v osobě předsedy nastala změna, poněvadž nastalé politické poměry mohou způsobiti velké změny i v celém spolkovém vnitřním životě, následkem čehož se nedá udržeti maďarský národní směr spolku a rozšiřování maďarské kultury a jeho, předsedova osoba, že srostla na tolik s tímto směrem spolkové činnosti, že v jiném směru vésti spolek neumí a ani nechce" a že spolek zaujal sám též stanovisko svého předsedy, ponechav ho i nadále předsedou.

    Po názoru nejvyššího správního soudu nebylo by lze spatřovati již v tomto prohlášení, resp. postupu překročení stanov mísením se do politických otázek, ježto z prohlášení toho druhu nelze dovozovati ještě řešení otázek těch nebo úmysl mísiti se do politického života, nýbrž pouze přání zachovati i nadále maďarský ráz spolku, což však je podle směrodatné normy, totiž nařízení bývalého uherského ministerstva vnitra č. 1508/75 s povahou spolku jakožto spolku vzdělávacího, a to i za změněných státoprávních poměrů, slučitelno.

    Úřad uvedl však ještě další důvod, a to, že předseda spolku prohlásil na valné hromadě spolku dne 2. února 1919, že "koncem roku nebezpečí českého obsazení bylo už velmi blízko a skutečně nastalo dne 7. ledna 1919, kteréhožto dne čsl. vojska obsadila naši obec a celý kraj, čímž jsme přišli pod čsl. panství. Násilně nás odtrhli od tisícileté maďarské vlasti, kteroužto bolest může ulevit jen naděje, že toto zařízení nebude konečné a že dnem míru i nám nastane radost, že jsme se znovu stali Maďary", - kteréžto prohlášení přijala valná hromada za své.

    Podle § 3 stanov cílem spolku bylo soustřediti inteligentní občanstvo v Š. a okolí za účelem zábavy, vzdělání a pěstění vlasteneckých ideí, zejména pomocí knihovny, časopisů a přednášek. Doslov onoho prohlášení neponechává však pochybností o tom, že se vymyká z těchto mezí stanovami určených. Když se usnesení valné hromady spolu nesporně nepolitického a pouze vzdělávacího zabývá otázkou politickou, totiž změnou státoprávních poměrů, přivoděnou státním převratem a poměrem nového státu ke státu bývalému, a to s tendencí novému státu nepříznivou, propagujíc myšlenku obnovení státu bývalého na úkor státu nového. Že v jednání takovém spatřovati jest mísení se nepolitického spolku do otázek politických způsobem nesoucím ráz protistátní, je samozřejmo.

    Shledal-li tedy žalovaný úřad v tomto usnesení nepolitického spolku překročení stanov mísením se v otázku politickou s tendencí protistátní, nelze jeho závěru v tomto bodu vytýkati nějaké nesprávnost, a neodporuje tudíž zákonu, když úřad v důsledku toho použil práva daného mu směrodatnou a ani ustanovení § 113 ústavní listiny v tomto bodě neodporující normou, totiž nařízením bývalého uherského ministerstva vnitra č. 1508/75 a vyslovil rozpuštění spolku.

    Za tohoto stavu věci nebylo nejvyššímu správnímu soudu třeba zkoumati, zda a pokud by rozhodnutí žalovaného úřadu mělo dostatečný skutkový i právní základ také v třetím usnesení z 18. ledna 1920, když rozhodnutí to jest, jak právě dovozeno, dostatečně odůvodněno již zřetelem k usnesení z 2. února 1919; bylo proto zamítnouti stížnost jako bezdůvodnou.

Zemská správa politická v Praze výměrem ze 4. dubna 1924 zakázala v základě § 6 zákona z 15. listopadu 1867 č. 134 říšského zákona utvoření spolku pod jménem "Spolek advokátů kraje p-ského a k-ského" podle obsahu stanov, předložených stěžovateli.

    Odvolání stěžovatelů ----- bylo naříkaným rozhodnutím zamítnuto. -----

    O stížnosti nejvyšší správní soud uvážil:

    Žalovaný úřad potvrdil výměr zemské správy politické v plném rozsahu. V tomto výměru prohlásila zemská správa politická předložené jí stanovy za závadné v 6 bodech a to: 1. ustanovení § 1 stanov, pokud v něm spolku vyhrazeno právo usnášeti se o výši odměn tarifem neupravených (autonomní tarif), 2. ustanovení téhož paragrafu, pokud dle něho spolek má činiti závazná usnesení o mzdových otázkách zaměstnanců advokátů kraje p-ského a k-ského, 3. ustanovení téhož paragrafu, jakož i §§ 12 a 14, pokud dle nichž spolek, resp. výbor jeho má rozhodovati spory o palmární a expensní účty, podrobí-li se sporné strany, 4. ustanovení § 1 stanov, pokud jím spolek účelu sobě vytčeného zamýšlí dosíci rozhodováním čestných stavovských záležitostí mezi kolegy, kteří se spolkovému fóru podrobí a pokud disciplinární rada komory nerozhoduje, 5. ustanovení § 12 odst. 2 stanov, pokud v něm stanoveno, že výbor zastupuje spolek vně, a 6. ustanovení § 15 odst. 2 stanov, že v případě úředního rozpuštění spolku připadne jmění jeho Právnické jednotě v Praze.

    Pokud jde o tento poslední bod, prohlásili stěžovatelé již ve svém odvolání, že od závadného ustanovení stanov upouštějí a škrtají je v opisech stanov, pročež také ve stížnosti proti němu námitek nemají. Pokud jde o ostatní body, uvážil nejvyšší správní o námitkách proti nim vznesených toto:

    Ad 1. Předem dlužno na to poukázati, že ustanovení § 1 stanov, dle něhož účelu spolkového má býti dosaženo mimo jiné "usnášením se o výši obměn advokátních tarifem neupravených (autonomní tarif)", zní zcela kategoricky a není z něho naprosto patrno, že mělo by býti pojímáno jako pouhé usnášení se o nezávazných směrnicích. Jestliže však na jedné straně zákonem z 18. února 1921 č. 78 Sb. byla zmocněna vláda, aby ohledně některých výkonů advokátů a jejich kanceláří vydala tarif v cestě nařizovací, na druhé straně pak zákonem ze 6. července 1868 č. 96 říšského zákona, jímž zaveden advokátní řád, podobné ustanovení ani advokátním komorám dáno nebylo, nelze o tom pochybovati, že k tomu, aby mohl býti vydán jakýkoliv závazný tarif advokátní, třeba jest výslovného zmocnění zákonného. To plyne ostatně již z povahy závazného tarifu jako abstraktní, závazné normy, při čemž není rozdílu v tom, že snad závaznost má býti místně neb i jinak omezena.

    Avšak i kdyby spornému ustanovení statutárnímu nebylo tak rozuměti a kdyby připouštělo skutečně výklad, že jde o nezávazné směrnice, mohl mu žalovaný úřad schválení odepříti, a to právě pro jeho nejasnost, jež připouští i výklad opačný. -----

    Ad 2. Jinak je tomu v tomto bodě. Není ustanovení, které by upravování mzdových otázek zaměstnanců advokátních kanceláří přikazovalo do výhradné kompetence orgánů státní správy nebo orgánů jiných. Jest ponecháno advokátům úplně na vůli, jak chtějí upraviti svůj poměr vůči svým zaměstnancům po stránce mzdové. Poněvadž však nelze advokátům brániti, aby se této své smluvní volnosti buď dobrovolnou úmluvou, neb jakýmkoli jiným způsobem nevzdali, nelze spatřovati také nic nezákonného a nezávadného v tom, že se své smluvní volnosti vzdají tím způsobem, že přistoupí ke spolku a podřídí se jeho stanovám, v nichž příslušné ustanovení jest obsaženo.

    Ad 3. V tomto bodě bylo stížnosti rovněž dáti za pravdu. Spory o palmární a expensní účty jsou dle povahy své spory o úplatu za zjednané práce dle § 1151 o. z. o., tedy spory, jichž rozhodování náleží dle 1 jurisditkní normy řádným soudům. Podle § 577 civilního správního řádu mohou se strany dohodnouti o tom, že rozhodnutí takovýchto sporů má se státi rozhodčím. Ve volbě rozhodčích strany zásadně omezeny nejsou, jen podle § 578 civilního správního řádu nesmí aktivní úředník soudcovský převzíti úřad dozorčího. Tato volnost stran není ani ve sporech o úplatu za práce advokátů nijak omezena, zejména nestojí jí v cestě ani ustanovení § 28 lit. f) advokátního řádu, dle něhož náleží sice k činnosti výboru advokátní komory odstraňovati po dobrém spory o přiměřenost honorářů a odměn za práce advokátů, žádají-li o to strany, tím však výbor ten neustanoven nikterak za výhradného rozhodčího, na nějž by se strany výlučně směly obraceti, nechtějí-li spor dáti rozhodnouti soudem. Není tedy zákonné překážky, aby strany za rozhodčího v palmárním sporu advokátním zvolily si výbor nějakého spolku. Jestliže pak spolek nějaký pojme do svých stanov ustanovení, dle něhož jest oprávněn úřad rozhodčího v takových sporech přijímati, není ustanovení takové v rozporu se zákonem.

    Ad 4. Také v tomto bodě uznal nejvyšší správní soud vývody stížnosti za správné. Jest sice pravda, že podle § 23 advokátního řádu přísluší advokátní komoře komoře i jejímu výboru bdíti nad ctí, vážností a právy, jakož i dozor nad povinnostmi stavu advokátského, a že podle předpisů zákona z 1. dubna 1872 č. 40 říšského zákona, vydaného k provedení § 33 advokátního řádu, náleží disciplinární moc nad advokáty a kandidáty advokacie disciplinární radě, zřízené při advokátní komoře. Těmito záležitostmi však spolek dle znění svých stanov zabývati se nechce; vždyť praví výslovně, že chce rozhodovati jen takové čestné záležitosti mezi kolegy, o kterých disciplinární rada nerozhoduje. Zákaz zabývati se takovýmito záležitostmi byl by na místě jen tenkráte, kdyby okruh kompetence přikázaný zákonem disciplinární radě komorní vyčerpával všechny čestné záležitosti mezi advokáty, takže by pro rozhodování jinaké nebylo vůbec místa. Leč tomu tak není. Mezi advokáty může vzejíti spor, týkající se čestné záležitosti, jež nezakládá skutkovou povahu přestupku disciplinárního, tam, kde nejde o porušení cti, vážnosti nebo povinnosti stavu advokátského. Nelze proto nahlédnouti, proč by záležitost taková nesměla býti urovnána před forem spolkovým, když se obě sporné strany fóru tomu podvolí. Pouhá obava, že by nesprávným výkladem statutárního předpisu mohlo dojíti k zásahu do kompetence disciplinární rady komorní, ještě nestačí k tomu, aby ustanovení takovému bylo odpíráno schválení, když rozhodnutí fóra spolkového nebude nikdy moci překážeti disciplinární radě komorní, aby uzná-li, že dán jest předpoklad pro její zakročení, nezasáhla i přes rozhodnutí spolkového orgánu do věci sama.

    Jak z vývodů těchto plyne, nebylo sice lze odůvodnění zákazu utvoření proponovaného spolku v bodech shora ad 2, 3 a 4 uvedených uznati za správné, naproti tomu však bylo v ostatních bodech žalovanému úřad dáti za pravdu, poněvadž v každém z těchto posléze uvedených bodů navrhované stanovy obsahují ustanovení, jež nelze srovnati s platným právním řádem, jest zákaz utvoření spolku podle těchto stanov odůvodněn, a sluše

Stěžovatelé svou včas podanou ústavní stížností napadli usnesení Vrchního soudu v Praze, sp. zn. 5 A 41/98, ze dne 14. 10. 1998, jímž byl odmítnut opravný prostředek stěžovatelů proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, č. j. VS/1-1/1476/1623/98/r. Z napadeného usnesení Ústavní soud zjistil, že se jednalo o opravný prostředek proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, kterým byla podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o sdružování občanů"), odmítnuta registrace sdružení s názvem "Pražská mise Scientologické církve". Registrace sdružení byla odmítnuta s odkazem na to, že sdružení má charakter subjektu ve smyslu zákona č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností. Jako navrhovatel byla v podání adresovaném soudu uvedena "Pražská mise Scientologické církve". Protože vznikla pochybnost, zda v opravném prostředku označený navrhovatel je právnickou osobou, vyzval soud advokátku navrhovatele, aby doložila, že v návrhu uvedený navrhovatel je právnickou osobou, způsobilou mít práva a povinnosti a v tomto rozsahu jednat před soudem a současně aby doložila plnou moc, dokládající, že je oprávněna zastupovat označeného navrhovatele. Advokátka JUDr. K. V. ve lhůtě stanovené soudem nedostatky návrhu, bránící jeho věcnému projednání, neodstranila. Označení navrhovatele jako "Přípravný výbor sdružení Pražská mise Scientologické církve" soud nepovažoval za odstranění překážky vlastního věcného přezkoumání napadeného rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR. Své stanovisko odůvodnil tím, že zákon o sdružování občanů ve znění pozdějších předpisů nepřiznává přípravnému výboru právní subjektivitu, a to ani k určitým, především procesním úkonům v řízení o registraci sdružení. Právo podat návrh na registraci sdružení přiznává tento zákon v § 6 odst. 2 fyzickým osobám, přičemž pojem "přípravný výbor" je v zákoně používán toliko jako legislativní zkratka pro fyzické osoby, které takový návrh na zahájení správního řízení podaly. V souladu s tím je i formulace ustanovení § 8 odst. 3 cit. zákona, ve kterém je uvedeno, že proti rozhodnutí o odmítnutí registrace mohou podat opravný prostředek členové přípravného výboru, nikoli tedy přípravný výbor jakožto subjekt.

Nejvyšší správní soud rozhodl o návrhu na neplatnost volby kandidátů, návrhu na nápravu neústavního přepočtu hlasů na mandáty a návrhu na vydání předběžného opatření.Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda lze návrh podaný navrhovatelem projednat, a dospěl k závěru, že tomu tak není.

Nejvyšší správní soud rozhodl v řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta do Evropského parlamentu.Za základní předpoklady vyhovění tomuto typu volební stížnosti je – v obecné rovině - nutno označit především tři následující: (1.) protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení zákona; (2.) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností a (3.) zásadní intenzitu této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta.

Nejvyšší správní soud rozhodl v řízení o návrhu na neplatnost voleb do Senátu Parlamentu České republiky, konaných ve dnech 20. a 21. října a 27. a 28. října 2006 ve volebním obvodu č. 44 – Ch., a o návrhu na neplatnost volby kandidáta Doc. JUDr. P. P.

Nejvyšší správní soud rozhodl v řízení o návrhu na určení neplatnosti volby kandidátů ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. - 3. června 2006.

I. ...rovnost hlasů při jejich sčítání a zjišťování početního výsledku voleb musí být naprosto konsekventní a jakákoli diferenciace v početním posuzování odevzdaných hlasů je nepřípustná a protiústavní.

II. Pokud však jde o rovnost v nároku na to být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné.

III. ...pětiprocentní omezovací klauzuli nelze "a limine" odmítnout jako protiústavní omezení rovného volebního práva.

Plénum Ústavního soudu České republiky rozhodlo dne 2. dubna 1997 po ústním jednání o návrhu politické strany D. u. se sídlem v P., právně zastoupené Mgr. M. B., advokátem, se sídlem kanceláře

v B., na zrušení části §§ 49, 50 a 51 zák. č. 247/1995 Sb., a návrhu na zrušení části § 200n zákona č. 99/1963 Sb., v platném znění, podaném spolu s ústavní stížností dle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., t a k t o :

Návrh s e z a m í t á .

O d ů v o d n ě n í :

I.

Dne 18. 7. 1996 podala politická strana D. u. ústavní stížnost namířenou proti usnesení Ústřední volební komise ze dne 3. 6. 1996, jímž tato komise schválila Zápis o zpracování výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a proti usnesení Nejvyššího soudu ČR, č. j. Ovs 5/96/Št-24 z 12. 6. 1996, kterým tento soud zamítl stížnost proti vydání osvědčení o zvolení poslancem, podanou D. u. proti 12 poslancům Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, kteří získali mandát v tzv. druhém skrutiniu.

Součástí ústavní stížnosti byl návrh na zrušení části §§ 49, 50 a 51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen "volební zákon"). Senát Ústavního soudu proto svým usnesením z 9. října 1996 řízení přerušil a postoupil návrh na zrušení ustanovení zákona k rozhodnutí plénu Ústavního soudu.

V návrhu na příslušný výrok Ústavního soudu upřesnila D. u. svůj požadavek takto:

a) zrušit § 49 odst. 2, 3 a 4 volebního zákona

b) v § 50 odst. 1 zrušit slova:"...,které postoupily do prvního skrutinia,..."

c) § 51 odst. 2 zrušit, vyjma části poslední věty tak, aby tento paragraf zněl: "Kandidátní listinu pro druhé skrutinium sestaví Ústřední volební komise podle preferenčních hlasů pro jednotlivé kandidáty této politické strany nebo koalice".

Navrhující strana má za to, že napadené normy volebního zákona odporují článkům 18 a 19 Ústavy České republiky a že jsou rovněž zásahem do ústavně zaručených základních práv, obsažených v čl. 21 odst. 4 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Článek 18 zakotvuje principy všeobecného, rovného a přímého volebního práva při tajném hlasování a na základě poměrného zastoupení. Článek 19 zaručuje rovnost v právu být

zvolen pro všechny občany České republiky, kteří dosáhli věku 21 let a mají aktivní volební právo. Podle článku 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a na základě článku 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mají právo se podílet na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.

Součástí ústavní stížnosti je rovněž návrh na úpravu řízení o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení tak, aby byla odstraněna slova "bez jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. (o. s. ř.), v platném znění, a to s odůvodněním, že rozhodnutí soudu bez jednání odporuje čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.

V odůvodnění ústavní stížnosti se uvádí, že politické straně D. u. nebyl v posledních volbách do Poslanecké sněmovny přiznán žádný mandát, i když získala 169 796 hlasů a podle principu poměrného zastoupení měla být reprezentována 5 poslanci, protože na jeden obsazený mandát připadlo v průměru 30 296 odevzdaných platných hlasů. Mandáty, které nebyly D. u. přiznány, byly použity k administrativnímu přidělení jiným kandidátům, které občané České republiky ve volbách nezvolili. Tím došlo k zásahu do základních práv kandidátů D. u., kteří splnili Ústavou předepsané podmínky a přesto nebylo naplněno jejich pasivní volební právo dle čl. 21 Listiny základních práv a svobod. Právě tak došlo také k zásahu do aktivního volebního práva 169 796 občanů - voličů D. u., kteří nejsou v Poslanecké sněmovně zastoupeni svobodně zvolenými zástupci.

D. u. namítá dále, že přímá volba byla vlastně nahrazena administrativním jmenováním Ústřední volební komisí, která nepřihlížela k výsledkům voleb, ale pouze potvrdila vůli předsedů několika politických stran.

Uvedená porušení základních práv chápe D. u. jako důsledek zvláštního mechanismu pětiprocentní omezovací klauzule, která porušuje zásadu rovného volebního práva zaručeného článkem 18 Ústavy ČR. V důsledku toho stejný počet získaných platných hlasů u některých občanů postačil ke vzniku mandátu a u jiných nikoli. Jednoznačně tedy došlo k porušení rovných podmínek přístupu k voleným funkcím. V takto definovaných volbách - dovozuje D. u. - nerozhodoval pouze počet hlasů, ale povaha kandidátní listiny, pro kterou bylo příslušného počtu hlasů dosaženo.

Ústavní soud nejprve ověřil, zda jsou splněny formální náležitosti a podmínky, stanovené pro podání návrhu na zrušení ustanovení zákona. Shledal, že návrh má všechny formální náležitosti a splňuje podmínky § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.

Skutečnost, že D. u. v posledních volbách do Poslanecké sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoli obdržela téměř 170 000 hlasů, lze nepochybně připsat přímému působení ustanovení volebního zákona o pětiprocentní uzavírací klauzuli, v důsledku níž ztrácejí nárok na zastoupení kandidáti těch kandidátních listin, které nezískaly celkem alespoň pět procent hlasů. Protože ani Ústřední volební komise ani Nejvyšší soud ČR nemohly jednat

v rozporu s předpisy volebního zákona o pětiprocentní klauzuli, obrátila se D. u. s námitkou protiústavnosti příslušných ustanovení zákona na Ústavní soud dle § 64 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb.

Když Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost splňuje zákonem stanovené podmínky, vyžádal si písemné stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Ve stanovisku Poslanecké sněmovny z 5. 12. 1996, které podepsal její předseda ing. M. Z., se uvádí, že volební zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Obsahově vyjádření Poslanecké sněmovny návrh D. u. odmítá zejména s poukazem na tyto argumenty:

Ústava předně - dle stanoviska Poslanecké sněmovny - blíže neupřesňuje podobu poměrného systému při volbách do Poslanecké sněmovny a ponechává zákonodárci poměrně široké zmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikost volebních obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdané hlasy převedou do rozdělení mandátů. Proto volební zákon může vzhledem k šíři zmocnění limitovat zásadu poměrného zastoupení i tzv. uzavírací klauzulí, pomocí níž se má zabránit přítomnosti mnoha politických stran s velmi nízkým počtem mandátů v Poslanecké sněmovně, což by značně ztížilo její činnost a zkomplikovalo vytvoření stabilní vlády. Dle vyjádření Poslanecké sněmovny není zásada rovného volebního práva přitom porušena, neboť ta spočívá v tom, že každý volič má při volbě jeden hlas a ten má stejnou váhu jako hlas jiného voliče. Mandáty se přidělují volebním krajům v závislosti na počtu odevzdaných hlasů v každém z nich. Uzavírací klauzulí není porušeno ani ústavní právo občanů podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců. Z tohoto

práva nevyplývá nárok občana na to, aby byl zvolen kandidát, který byl právě jím vybrán. Také Ústavou zaručený přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek není narušen, protože toto právo nezaručuje každému nárok na zvolení. Ke zvolení může dojít při splnění pouze všech podmínek stanovených volebním zákonem, mezi něž patří i povinnost získat určitý počet hlasů. Dle stanoviska Poslanecké sněmovny neporušuje volební zákon ani zásadu přímého volebního práva, která znamená, že občan volí své zástupce bezprostředně,a nikoli prostřednictvím jiné osoby. Volič rozhoduje o souboru kandidátů zařazených na kandidátní listině, jejichž pořadí určují politické strany nebo jejich koalice. V tomto systému volič musí tedy počítat s tím, že jeho volba bude započítána i jiným kandidátům, než si sám vybral, a to podle pořadí, které je mu předem známo. Pokud jde o námitky proti postupu při rozhodování soudu o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem, má Poslanecká sněmovna za to, že jde o výjimku ze zásady ústního a veřejného jednání před soudem, jež je odůvodněna potřebou, aby poslanec nebo senátor mohl řádně vykonávat svůj mandát. Ústní jednání o této stížnosti by celé řízení neúnosně prodloužilo a tím po delší dobu zpochybnilo platnost mandátu poslance nebo senátora.

II.

Z návrhu D. u. vyplývá, že je na Ústavním soudu, aby posoudil především ústavnost tzv. pětiprocentní klauzule. Jako důkaz její protiústavnosti srovnává D. u. v závěru své ústavní stížnosti znění ustanovení § 8 Ústavy z roku 1920 s článkem 18 Ústavy současné. Obě ustanovení obsahují totiž shodný text, že volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásady poměrného zastoupení a obě neuvádějí žádnou další specifikaci. Jestliže současný volební zákon zavádí do proporcionálního systému omezující klauzuli, činí tak - dle názoru Demokratické unie - bez opory v Ústavě, neboť Ústava shodně s Ústavou první Československé republiky zakotvila systém poměrného zastoupení bez jakéhokoli omezení.

Je nepochybné, že volební soustava pro Poslaneckou sněmovnu první republiky vycházela z čistého proporcionálního systému a skutečně neobsahovala žádné významnější omezení s výjimkou nepatrné deformace tohoto principu v důsledku nezbytnosti druhého skrutinia: krystalicky čistá proporcionalita v zastoupení není prakticky nikdy možná, protože mandáty jsou nedělitelné.

Vzhledem k této formulaci ústavní stížnosti je Ústavní soud nucen položit si nejprve otázku, zda ústavní formulace principu poměrného zastoupení, která neobsahuje žádné omezení tohoto principu, znamená pro prováděcí volební zákon závazek nepřipouštějící žádnou úpravu, která by poměrné zastoupení tím či oním způsobem omezila. Pokud jde o Ústavu z roku 1920, lze z jejího textu sotva dovozovat závazné důsledky pro koncepci volebního zákona, který byl vydán na základě Ústavy z roku 1993. Po první světové válce nastala totiž doba vítězného tažení poměrného zastoupení napříč Evropou a evropské státy teprve později získávaly zkušenosti s vlastnostmi a funkcí poměrného zastoupení. V oné době nebyla omezovací klauzule ani teoreticky koncipována ani prakticky prováděna. Proto formulace Ústavy z roku 1920 o poměrném zastoupení je z tohoto hlediska neutrální a neobsahuje "per definitionem" apriorně ani omezovací klauzuli, ale ani její zákaz.

Teprve zkušenosti evropských parlamentů před druhou světovou válkou a po ní přispěly ke hledání způsobů, jimiž lze omezit přílišnou roztříštěnost politického spektra v parlamentu. Nebyly to pouze zkušenosti Říšského sněmu Výmarské republiky anebo první Československé republiky, ale zejména též zkušenosti francouzské, které zvláště výrazně ve čtvrté republice (1946-1958) potvrdily, že přílišná diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné zastoupení se mohou stát nástrojem politické destabilizace a prvkem destrukce ústavního státu.

Teoretické přehodnocení principu poměrného zastoupení a změna politické praxe v současných státech reprezentativní demokracie odpovídá zcela převažujícímu názoru, že zavedení určitých, závažnými důvody podmíněných omezujících opatření do principu poměrného zastoupení, není v rozporu s charakteristikou volebního systému v ústavě či volebním zákonu jakožto poměrného zastoupení, jestliže a pokud tato opatření neomezují poměrné zastoupení podstatnou měrou. Demokratické státy zaváděly postupně systém poměrného zastoupení, opatřený pětiprocentní resp. tříprocentní klauzulí, aniž by tím považovaly princip poměrného zastoupení za znehodnocený.

Ústava České republiky v tomto směru nenavazuje na Ústavu z roku 1920, ale na teoretický základ a institucionální řešení soudobých demokratických států, které praktikují poměrné zastoupení většinou v tak či onak limitované podobě. Proto také prosté srovnání obou textů ústav nevypovídá nic o konkrétní úpravě poměrného zastoupení. Ze dvou shodných ústavních textů, které však platily v rozdílných historických érách, při nikoli zcela adekvátních koncepcích reprezentativní demokracie a vlastně i ve dvou odlišných státech, nelze dovodit nezbytnost zcela shodné konkretizace zákonodárné úpravy volebního systému.

D. u. dále namítá, že administrativní přidělení mandátů kandidátům, kteří je získali v důsledku pětiprocentní klauzule na úkor těch stran, jimž bylo zastoupení odepřeno, je zásahem do aktivního i pasivního volebního práva a do principu přímosti volebního práva (čl. 18 Ústavy ČR), jakož i porušením čl. 19 odst. 3 Ústavy, podle něhož mandát vzniká zvolením. D. u. dovozuje, že v daném případě mandáty nevznikly zvolením, ale administrativním

přídělem, přičemž v důsledku omezovací klauzule vznikla situace, jako by část voličů byla zbavena aktivního a potenciální kandidáti i pasivního volebního práva.

Přímost voleb byla dle názoru D. u. porušena administrativním přídělem mandátu kandidátům stran, které nezískaly počet hlasů, potřebných k jejich zvolení. K posouzení této otázky je třeba si ujasnit pojem přímosti voleb. Princip přímých voleb má zajistit bezprostřední vztah mezi hlasováním voliče a výsledným obsazením mandátu, vztah, z něhož je vyloučena následná instance, která by poslance vybírala podle své úvahy. Takovou instancí by mohli být např. volitelé, které voliči volí za tím účelem, aby sbor volitelů určil, kým má být volená funkce obsazena.

Princip přímé volby zabezpečuje, aby okruh zvolených byl přímo a nezprostředkovaně určen těmi hlasy, které voliči ve volbách pro ně odevzdali. Proto musí být volební proces uzpůsoben tak, aby každý odevzdaný hlas mohl být přičten určitým osobám. Princip přímé volby nebrání však, aby volba jednoho kandidáta byla odvislá od spoluvolby dalších kandidátů, tj. nebrání volbě na základě hromadných kandidátních listin, na nichž jednotlivé politické strany v určitém pořadí kandidují řadu osob současně. Listinová volba splňuje podmínky přímých voleb, protože kandidáty pro budoucí volby sice vybírá jiná instance (politická strana), to se však děje ještě před vlastním volebním aktem. Rozhodnutí stran o sestavě kandidátní listiny tak volbám předchází a lze je chápat jako - sui generis - nabídku voličům. Pokud pak jde o vlastní hlasování voličů, postačí pro přímost volby, jestliže je stanovené pořadí kandidátů voličům předem známo a jestliže každý odevzdaný hlas mohl být připsán určitým a jednoznačně zjistitelným osobám, které na volenou funkci samy kandidovaly. Tato podmínka je splněna i když na základě pětiprocentní klauzule určitá strana získá nárok na další mandát nebo mandáty nad hranici konsekventního poměrného zastoupení. I v tomto případě musí však jít o obsazení dalšího mandátu takovými kandidáty, kteří byli na listině strany řádně uvedeni a u nichž mohli voliči předpokládat již při svém hlasování, že mohou eventuelně získat mandát, jestliže straně, za niž kandidovali, nárok na přidělení dalšího mandátu vznikne v důsledku toho, že jiné strany podmínku pěti procent nesplnily. Tento způsob přidělení mandátu nelze právem označit za administrativní, protože není produktem volné úvahy a rozhodnutí určitého orgánu, ale přímým následkem výběru, který učinili voliči za určité situace v podmínkách uvedené klauzule a u vědomí předvídatelných důsledků volebního systému zákonem stanoveného.

Společným jmenovatelem námitek D. u. a současně nejpodstatnější výhradou je poukaz na porušení čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a na porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, podle něhož se volby do Poslanecké sněmovny konají na základě principu rovnosti volebního práva.

Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní "identifikaci" podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám.

Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska demokratického principu tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch a tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů.

Ústavní soud chápe váhu argumentů D. u. a je si vědom, že její námitky jsou věcně opodstatněné, když tvrdí, že v posledních volbách do Poslanecké sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoliv obdržela 169 796 platných hlasů, což zakládá z hlediska poměrného zastoupení nárok na 5 mandátů, protože v průměru stačilo těm stranám, jež jsou v Poslanecké sněmovně zastoupeny, k získání jednoho mandátu 30 296 hlasů. Jde o skutečnou disproporci, která není sama o sobě spravedlivá a která odporuje exaktní rovnosti volebního práva.

Protože tato disproporce je produktem pětiprocentní omezovací klauzule postihující malé politické strany, zbývá otázka, zda a do jaké míry je pětiprocentní klauzule ústavně oprávněná a zda, resp. do jaké míry, je slučitelná s obecným principem rovnosti volebního práva.

Posouzení této otázky je složitější, než v případě prvého aspektu rovnosti volebního práva. Tam platí zcela jednoznačně, že rovnost hlasů při jejich sčítání a zjišťování početního výsledku voleb musí být naprosto konsekventní a že jakákoli diferenciace v početním posuzování odevzdaných hlasů je nepřípustná a protiústavní.

Pokud však jde o rovnost v nároku na to být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné. Je to především omezení, které vyplývá z praktické nemožnosti přesnou proporci adekvátně vyjádřit např. proto, že technika volební reprezentace neumožňuje "adekvátní" štěpení mandátů.

Pro omezení rovnosti mohou však existovat i jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím parlamentu - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo.

V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se střetá s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší.

Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionání soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických stran a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti jakož i kontinuity parlamentního systému.

Po špatných zkušenostech s přílišnou roztříštěností parlamentní skladby přistoupily evropské státy při aplikaci poměrného zastoupení vesměs také k zavedení integračních stimulů, zejména pak omezovací klauzule, která je nejčastěji pětiprocentní. Obecně se uznává právo zákonodárce upravit diferenciaci nároku hlasů na úspěšné zastoupení při poměrné volbě a tím zacházet s politickými stranami různým způsobem, pokud je to nezbytně třeba pro zajištění integrační povahy voleb při tvorbě politické vůle lidu, v zájmu jednoty celého volebního systému a k zajištění státněpolitických cílů sledovaných parlamentními volbami.

Existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze závažnými důvody, přičemž stoupající hranice omezovací klauzule je odůvodnitelná zvláště intenzivní závažností. Je třeba vůbec poznamenat, že zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. desetiprocentní klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. Je proto třeba vždy poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí a pro vznik vlády, opřené o parlamentní důvěru. I pro omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně.

Z tohoto hlediska nemůže mít hranice omezovací klauzule absolutní hodnotu, ale je relativní a závisí vždy od konkrétního poměru sil v zemi a od struktury jejich diferenciace. V SRN např. někteří autoři uvádějí, že vzhledem ke stabilitě, které časem země dosáhla, je nárok menších zejména nových stran na získání mandátů ve Sněmu ohrožen klauzulí v míře, která již ztratila povahu nezbytnosti. Zastánci klauzule, jichž je většina, však naproti tomu namítají, že nebezpečí roztříštěnosti je stále velmi aktuální, protože současný stabilizovaný systém stran je v neposlední řadě také produktem klauzule a nelze předvídat následky, které by nastaly, např. snížením hranice omezovací klauzule z pěti procent např. na tři procenta.

Ve prospěch omezovací klauzule hovoří i její srovnání se soustavou většinovou. Většinový volební systém je ústavními soudy chápán bezpodmínečně jako demokratický, i když politické názory velké části voličů nejsou v parlamentu vůbec zastoupeny nebo nejsou zastoupeny úměrně své síle. Ve skutečnosti vyplývá přímo z povahy většinového volebního systému jakási omezovací klauzule svého druhu, jež je daleko vyšší než je u proporcionální soustavy obvyklé. Vyplývá z toho, že pouze hlasy pro vítězného kandidáta jsou faktorem úspěchu, zatímco ostatní hlasy "propadají". V konečném efektu voleb ve skladbě voleného sboru je tato výrazná diference pouze více nebo méně vyrovnávána diverzifikací výsledků v jednotlivých obvodech tak, že se nerovnosti v jedněch vyrovnávají opačnými nerovnostmi ve druhých obvodech. U většinového systému je tak sice plně zachována rovnost hlasů co do jejich početní váhy, avšak nárok jednotlivých hlasů na úspěch je ostře diferencován: hlasy pro úspěšného kandidáta koncentrují stoprocentní podíl na úspěchu, ostatní hlasy pak nulový podíl.

Z toho, co bylo uvedeno, lze učinit závěr, že pětiprocentní omezovací klauzuli nelze "a limine" odmítnout jako protiústavní omezení rovného volebního práva. Protože při posouzení této otázky se střetá princip diferenciace s principem integrace,zbývá uvážit, zda v případě České republiky je pětiprocentní klauzule oním minimálně nezbytným opatřením, které je nutné pro vytvoření Poslanecké sněmovny schopné jednat, přijímat svá rozhodnutí a plnit své zákonodárné funkce, jakož i založit většinu, o niž by se vláda mohla politicky opřít, a zda míra zásahu do principu proporcionality není tak vysoká, aby ohrozila demokratickou povahu voleb.

Politické spektrum České republiky je - jak známo - výsledkem poměrně krátkého vývoje a není dosud zcela jasně strukturováno ani zřetelně stabilizováno. Příznačným rysem byla v dosavadních parlamentních volbách vůbec, ale i v prvních volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v r. 1996, značná roztříštěnost politických sil do velkého množství politických stran, které se ucházely o získání mandátu ve sněmovně. I když v posledních volbách do Poslanecké sněmovny klesl počet soutěžících stran a hnutí na 20, z výsledků voleb vyplývá, že při plném respektování proporcionality zastoupení by k sestavení vládní koalice, která by reprezentovala byť chatrnou většinu voličů, musely k dosavadním třem koaličním stranám přistoupit nejméně tři další politické strany. Avšak ani koalice jiného složení a zabarvení by nebyla postavena před menší problémy. Zkušenosti s podobnými koalicemi zejména ve čtvrté Francouzské republice opravňují obavy a skepsi. Proto, není-li určité zkreslení proporcionality politické reprezentace v důsledku pětiprocentní klauzule ve svém souhrnu disproporcí, která by opravňovala pochyby o demokratické povaze politické reprezentace, nezbývá Ústavnímu soudu než námitky D. u. zamítnout.

Kromě námitek vůči omezovací klauzuli navrhla D. u. též zrušení slov "bez jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. tak, aby tento odstavec zněl: "O stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem rozhodne soud, a to do 10 dnů".

Ústavní soud pečlivě zvažoval argumenty pro i proti zrušení slov "bez jednání usnesením". Je nepochybné, že pro soudní rozhodování má principielní význam zásada, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně a za jeho účasti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Význam této zásady je nepopiratelný, i když platí "cum grano salis", neboť dle čl. 96 odst. 2 Ústavy ČR může zákon z ní stanovit výjimky.

Ústavní soud vychází též z toho, že jednání o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení může poslanec nebo senátor pokládat za "jeho věc" ve smyslu čl. 38 Listiny základních práv a svobod. V tomto směru odkazuje na odůvodnění nálezu Ústavního soudu z 10. 1. 1996 uveřejněného ve Sbírce zákonů pod č. 31/1996, kterým byl zrušen druhý odstavec § 200l o. s. ř. Dosavadní zkušenosti se stížnostmi tohoto druhu svědčí také o tom, že se tyto stížnosti v nemalé míře týkají spíše osobního chování, jednání či vlastností zvolených osob než nepořádků v organizačním provedení voleb, což podporuje nárok napadených osob na to, aby se mohly k námitkám vyjádřit také v ústním jednání.

Na druhé straně pak Ústavní soud zvážil též argumenty, které hovoří pro ponechání dosavadní úpravy občanského soudního řádu. Již samotný nález Ústavního soudu ve věci § 200l o. s. ř. obsahuje rovněž prvky, které nesvědčí pro zrušení slov "bez jednání usnesením" v § 200n o. s. ř. Ústavní soud tehdy zrušil pouze odstavec 2 § 200l, který stanovil, že účastníkem řízení je navrhovatel, tedy pouze ten, kdo stížnost podal. Odkázal přitom na ustanovení § 200n o. s. ř., podle něhož v obdobném řízení je účastníkem též napadená osoba (poslanec nebo senátor). Současná úprava § 200l přitom ponechává rozhodování krajského soudu o stížnosti bez ústního jednání usnesením, a to s vyloučením opravných prostředků.

V případě § 200n o. s. ř. se jedná z ústavněprávního hlediska o věc odlišnou. Ústava uvedla do řízení o ověření volby poslance nebo senátora Ústavní soud a jeho vstup chápe v čl. 87 odst. 1 písm. e) - a stejně zákon o Ústavním soudu v § 85 - jako rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora. Opravný prostředek je oprávněn podat poslanec, senátor, případně volební strana, za niž poslanec nebo senátor kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, a dále ten, jehož volební stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, a to proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora. Za věc, jež se týká ověření volby poslance, lze z hlediska Ústavy pokládat i rozhodnutí Nejvyššího soudu o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem. Dle § 86 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se o takovém opravném prostředku koná před Ústavním soudem vždy ústní jednání. Princip osobní účasti, veřejného a ústního projednání věci je tak zaručen pro řízení před Ústavním soudem, které jako řízení o opravném prostředku nelze oddělit od sporné věci a které naplňuje ústavní záruky čl. 96 odst. 2 Ústavy (ústnosti a veřejnosti), obligatorně. V důsledku toho lze mít za to, že pro tento druh soudního řízení je princip ústnosti a veřejnosti zachován pro všechny případy, v nichž by některý z účastníků pociťoval jeho nedostatek při jednání u Nejvyššího soudu jako újmu.

Kdyby bylo zavedeno ústní veřejné jednání již před Nejvyšším soudem, lze předpokládat, že by se řízení pouze podstatně zpomalilo. Návrh Demokratické unie ponechává pro Nejvyšší soud lhůtu 10 dnů pro rozhodnutí o stížnosti. Tato lhůta se jeví Ústavnímu soudu při navrženém řešení jako neudržitelná. Navrhující D. u. zřejmě nezvážila časové dispozice nezbytné pro jednotlivé úkony spojené s ústním jednáním. Nemožnost dodržení této lhůty by vnesla prvek právní nejistoty do vlastního řízení u vědomí, že "ultra vires nemo posse tenetur". Kromě toho lze s pravděpodobností hraničící s jistotou předpokládat, že ti poslanci a senátoři, proti jejichž zvolení stížnost u Nejvyššího soudu uspěla, by se nepochybně obrátili k Ústavnímu soudu. To vše opravňuje názor, že by se celé řízení neúměrně prodloužilo. Vznikl by jakýsi "trojinstanční" postup: ověřování mandátu sněmovnou, řízení před Nejvyšším soudem s celou procedurou ústního jednání a pak obdobně i projednání před Ústavním soudem. Ve srovnatelných evropských státech s parlamentním systémem a při existenci ústavního soudu, jako je např. Německo a Rakousko, je ověřování mandátu záležitostí sněmovny a stížnost je přípustná pouze k jednomu soudu - a to ústavnímu soudu. V Německu v těchto případech dokonce ústavní soud ani nemusí vždy rozhodovat v ústním jednání.

Po srovnání argumentů pro a proti jeví se Ústavnímu soudu dosavadní úprava jako vhodnější. Protože Ústavní soud nezjistil, že odporuje čl. 96 Ústavy, ani čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, ani evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 6 odst. 1), nevidí důvodu ke změně § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., v platném znění. Proto i tento návrh D. u. zamítl.

P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky se nelze odvolat.

V Brně 2. dubna 1997

Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky a soudců Pavla Holländera a Miloslava Výborného - ze dne 10. ledna 2007 sp. zn. III. ÚS 885/06 ve věci ústavní stížnosti J. S., Ing. P. H., M. H., MUDr. K. H., R. L., E. M., B. M., V. T., MUDr. M. B., T. J., Ing. M. J., Z. J., L. M., M. M., P. N., F. B., P. C., J. K., Ing. Z. K., O. P., V. P., J. D., V. K., S. K., A. S., Ing. P. S., I. S., M. P. a městské části Praha 4 proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, jímž bylo rozhodnuto, že volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve 2. volebním obvodu ve dnech 20. a 21. října 2006 jsou neplatné.

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72 se zrušuje.

Odůvodnění

I.

Vymezení věci dle ústavní stížnosti

Návrhy podanými k doručení Ústavnímu soudu dne 4. a 5. prosince 2006, tj. ve lhůtě stanovené v § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelé J. S., Ing. P. H., M. H., MUDr. K. H., R. L., E. M., B. M., V. T., MUDr. M. B., T. J., Ing. M. J., Z. J., L. M., M. M., P. N., F. B., P. C., J. K., Ing. Z. K., O. P., V. P., J. D., V. K., S. K., A. S., Ing. P. S., I. S., M. P. a městská část Praha 4 domáhají zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, jímž bylo rozhodnuto, že volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve 2. volebním obvodu ve dnech 20. a 21. října 2006 jsou neplatné. Uvedeným rozhodnutím obecného soudu se cítí být dotčeni v základním právu občanů na svobodnou volbu svých zástupců, plynoucím z čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, čl. 8 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1, čl. 2 odst. 1, 2, čl. 4 a čl. 21 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v základním právu občanů na výkon samosprávy, zaručeném v čl. 99 až 102 Ústavy.

Dle § 63 zákona č. 182/1993 Sb. ve spojení s ustanovením § 112 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") Ústavní soud může spojit ke společnému řízení věci, které byly u něho zahájeny a skutkově spolu souvisí nebo se týkají týchž účastníků.

Vzhledem ke skutečnosti, že ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. III. ÚS 885/06, I. ÚS 781/06, I. ÚS 782/06, I. ÚS 783/06, I. ÚS 784/06, I. ÚS 785/06, I. ÚS 786/06, I. ÚS 788/06, II. ÚS 780/06, II. ÚS 781/06, II. ÚS 782/06, II. ÚS 783/06, II. ÚS 784/06, II. ÚS 785/06, II. ÚS 786/06, III. ÚS 878/06, III. ÚS 879/06, III. ÚS 880/06, III. ÚS 882/06, III. ÚS 883/06, III. ÚS 884/06, IV. ÚS 763/06, IV. ÚS 766/06, IV. ÚS 767/06, IV. ÚS 768/06, IV. ÚS 769/06, IV. ÚS 770/06, II. ÚS 793/06 a IV. ÚS 781/06 směřovaly do usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, týkaly se tudíž téže věci, Ústavní soud je usnesením ze dne 12. prosince 2006 č. j. III. ÚS 885/06-14 spojil ke společnému projednání a rozhodnutí s tím, že budou nadále vedeny pod sp. zn. III. ÚS 885/06.

II.

Rekapitulace věci v řízení před obecnými soudy

Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Ca 117/2006, jejž si Ústavní soud vyžádal, jakož i z příloh ústavních stížností, bylo zjištěno následující:

Volební strana Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), se sídlem Lidový dům, Hybernská 7, Praha 1, se u Městského soudu v Praze domáhala neplatnosti hlasování ve 2. obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve dnech 20. a 21. října 2006. Svoji aktivní legitimaci odůvodnila poukazem na skutečnost, že jako politická strana podala kandidátní listiny ve všech pěti volebních obvodech pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4, a je tedy volební stranou dle § 20 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále též jen "volební zákon"). Uvedla dále, že ve volebním okrsku č. 279 v Praze 4, který byl součástí 2. volebního obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4, byly nesprávně sečteny odevzdané hlasy způsobem, který mohl zásadně ovlivnit výsledek hlasování i voleb. Dle názoru navrhovatele v řízení před volebním soudem nebyly v daném okrsku započteny všechny platně odevzdané hlasy pro kandidátní listinu České strany sociálně demokratické.

Své tvrzení Česká strana sociálně demokratická odůvodnila poukazem na skutečnost, dle níž ve 2. volebním obvodu pro volby do zastupitelstva bylo voleno 9 jeho členů a při volbách v předmětném okrsku bylo odevzdáno celkem 440 obálek. Maximální možný počet hlasů, které mohlo 440 voličů odevzdat pro kandidáty do zastupitelstva byl, 3 960 hlasů, avšak podle protokolu bylo odevzdáno pouze 3 340 platných hlasů. Tento počet je sice dle České strany sociálně demokratické teoreticky možný, v ostatních okrscích kandidát na 9. místě kandidátky vždy získal platné hlasy (v průměru 53,875 hlasů na jeden okrsek), přičemž v žádném jiném okrsku nenastala situace, v níž by ostatní kandidáti získali platné hlasy a uvedený kandidát žádný platný hlas.

Česká strana sociálně demokratická v návrhu podaném obecnému soudu na základě uvedeného dospívá k závěru o relevantní volební vadě, protože při správném sečtení hlasů v okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 by se změnilo pořadí podílů stanovené podle § 45 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb.

Městský soud si k návrhu České strany sociálně demokratické za účelem provedení dokazování vyžádal od Úřadu městské části Praha 4 "Zápis o výsledku voleb do Zastupitelstva městské části Praha 4", "Zápis o průběhu a výsledku hlasování ve volebním okrsku č. 279", jakož i v zapečetěných krabicích uschované úřední obálky s hlasovacími lístky, odevzdanými ve volebním okrsku č. 279. Soud v rámci důkazního řízení přepočítáním hlasů z hlasovacích lístků z volebního okrsku č. 279 zjistil, že volební strana Česká strana sociálně demokratická byla označena křížkem jako celek na 53 hlasovacích lístcích, na kterých nebyli vyznačeni žádní kandidáti jiných stran, pročež každý lístek tak představoval pro Českou stranu sociálně demokratickou 9 hlasů. Na dalších hlasovacích lístcích bylo označeno křížkem 34 jednotlivých kandidátů České strany sociálně demokratické. Přepočítáním tak soud zjistil, že ve volebním okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 bylo odevzdáno pro volební stranu Českou stranu sociálně demokratickou celkem 511 hlasů, podle zápisu o průběhu a výsledku hlasování v tomto volebním okrsku bylo ale započteno této volební straně pouze 459 hlasů. Pro uvedené dospěl Městský soud v Praze k závěru, že 52 hlasů odevzdaných České straně sociálně demokratické nebylo započteno.

S ohledem na takto zjištěný výsledek hlasování v okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu si soud vyžádal od Českého statistického úřadu přepočítání rozdělení mandátů podle ustanovení § 45 volebního zákona. Z tohoto stanoviska soud zjistil, že po připočítání 52 hlasů pro kandidátní listinu č. 2 České strany sociálně demokratické dochází ke změně v rozdělení mandátů, a to následujícím způsobem: "kandidátní listina č. 2 Česká strana sociálně demokratická plus jeden mandát, kandidátní listina č. 7 Unie pro Prahu 4 mínus jeden mandát".

Vycházeje z uvedených skutkových zjištění, dospěl soud k závěru o důvodnosti návrhu, protože ze strany okrskové volební komise došlo k porušení ustanovení § 40 odst. 5 písm. a), b), c) volebního zákona nesprávným sečtením hlasů odevzdaných pro volební stranu Českou stranu sociálně demokratickou, přičemž v daném případě dosáhla míra intenzity protizákonnosti takového stupně, jež měla za následek odlišný výsledek voleb.

Městský soud se rovněž zabýval návrhem účastníka předmětného řízení, Úřadu městské části Praha 4, aby v případě zjištění nesprávného sečtení hlasů vyslovil neplatnost hlasování pouze v daném volebním okrsku. Nepřijetí uvedeného návrhu opřel soud o konstatování, dle něhož zákon č. 491/2001 Sb. termíny "neplatnost hlasování" a "neplatnost voleb" obsahově ani územně explicitně nevymezuje. Při stanovení obsahu těchto termínů soud vyšel ze systematického výkladu předmětného zákona. Uvedl, že hlava čtvrtá volebního zákona, označená názvem "Hlasování", pojednává mimo jiné o volebních okrscích, volebních obvodech, seznamech voličů, volební kampani a též o zahájení, zásadách a způsobu hlasování až po jeho ukončení, které končí uzavřením volebních místností po uplynutí stanovené doby. V následující hlavě páté s názvem "Zjišťování výsledků voleb do zastupitelstev obcí" v § 40 volebního zákona je pak upraveno sčítání hlasů okrskovou volební komisí. Z uvedeného soud dovodil, že sečtení hlasů okrskovou volební komisí představuje jeden z úkonů při zjišťování výsledků voleb, pročež porušení ustanovení hlavy čtvrté mají za následek neplatnost hlasování ve volebním okrsku, zatímco chyby v procesu zjišťování výsledků hlasování dle hlavy páté mají jako konečný následek neplatnost výsledku voleb v příslušném volebním obvodu. Soud vzal přitom v úvahu, že v daném případě proběhlo vlastní hlasování ve volebním okrsku č. 279 plně v souladu s ustanoveními hlavy čtvrté volebního zákona, chybné sečtení hlasů okrskovou komisí mající za následek nesprávné přidělení mandátů ve volebním obvodu č. 2 proto interpretoval ve smyslu neplatnosti voleb v daném volebním obvodu. Z takto vyložené argumentace vyplynulo, že formální označení podaného návrhu neodpovídá přesně soudem provedené interpretaci volebního zákona, pročež soud vycházel z toho, že navrhovatel se ve skutečnosti domáhal neplatnosti voleb ve volebním obvodu č. 2 pro volbu do Zastupitelstva městské části Praha 4. Vycházeje z uvedených důvodů, "rozhodl soud tak, že volby ve volebním obvodu č. 2 jsou neplatné v důsledku špatného sečtení hlasů okrskovou volební komisí č. 279 s tím, že samotné hlasování v daném okrsku proběhlo v souladu se zákonem".

III.

Rekapitulace stížnostních bodů a petitu ústavních stížností

Stěžovatelé, vyjma městské části Praha 4, v identicky koncipovaných ústavních stížnostech vyjadřují přesvědčení, dle něhož napadené usnesení Městského soudu v Praze je v rozporu s ústavním pořádkem, a to z toho důvodu, že se závažným způsobem dotklo výsledků volební procedury a nad přiměřenou míru zasáhlo do procesu demokratických voleb [dle § 54 odst. 1 písm. a) volebního zákona totiž v jeho důsledku nedošlo ke zvolení zastupitelstva městské části].

Stěžovatelé poukazují na skutečnost, že volby do zastupitelstva byly řádně vyhlášeny, řádně proběhla předvolební kampaň jednotlivých volebních stran i jednotlivých kandidátů, řádně proběhlo i hlasování ve všech volebních okrscích na území celé městské části, volby do Zastupitelstva městské části Praha 4, včetně okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu, měly tudíž zcela regulérní průběh. Volby se proto dle názoru stěžovatelů uskutečnily v souladu s autonomními projevy vůle jednotlivých voličů registrovaných jak v okrsku č. 279, tak ve 2. volebním obvodu i v celé městské části Praha 4. Projev volební vůle voličů byl regulérně zachycen ve výsledcích hlasování i v následném rozdělení mandátů, a to tak, že správně v celé městské části Praha 4 bylo přiděleno 44 mandátů z 45 rozdělovaných.

Chyba administrativní povahy způsobená aparátem volebního orgánu, na níž voliči, volební strany ani samotní kandidáti neměli žádný podíl, její vznik nezpůsobili ani nezavinili, měla pak za následek pouze vyhotovení nesprávného zápisu o výsledku hlasování v předmětném okrsku č. 279 a v jeho důsledku i nesprávné přidělení jednoho mandátu volební straně, které tento mandát nenáležel (Unii pro Prahu 4) a nepřidělení tohoto mandátu jiné volební straně, které náležel (České straně sociálně demokratické).

Městský soud v Praze dle stěžovatelů ve svém rozhodnutí nepřihlédl k regulérnosti průběhu voleb, k okolnosti, že uvedenou chybu nikdo z kandidátů či zvolených zastupitelů nezavinil, a dále nerespektoval tu skutečnost, že právní úprava volebního práva nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení volebního předpisu, které by mělo bez dalšího za následek zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Relevantní právní úpravu stěžovatelé z tohoto důvodu interpretují v tom smyslu, že všechny možné vady a pochybení nutno považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality, pročež řízení dle § 60 zákona č. 491/2001 Sb. musí být založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním při respektování práva menšiny (která ve volbách neuspěla). Soudní moc tak dle stěžovatelů může rozhodnutí voličů jako suveréna změnit jen ve výjimečných případech, ve kterých vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak. Pro uvedené považují zrušení výsledků voleb v daném případě za rozporné s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci, za popření procesu svobodného vytváření vůle voličů a za nepřiměřený zásah státu do svobody voleb.

Městský soud v Praze měl dle stěžovatelů zvážit povahu chyby, ke které při zjišťování volebních výsledků došlo, a měl se zabývat možností nápravy této chyby při respektování principu proporcionality. Za adekvátní z tohoto pohledu považují opravu zápisu okrskové komise tak, aby odpovídal výsledkům hlasování, které v tomto okrsku řádně proběhlo, a dále opravu výsledku hlasování a opravu zápisu o výsledku voleb do zastupitelstva městské části Českým statistickým úřadem s následným vyhlášením výsledků voleb. Při použití tohoto postupu by nebylo nutné prohlásit volby ve 2. volebním obvodu a neplatné.

Nadto stěžovatelé poukazují na negativní dopady opakovaných voleb, především na skutečnost, že opakované volby by se týkaly pětiny území, voličů i zastupitelů městské části Praha 4, nebylo by možné je zopakovat v podmínkách, ve kterých se konaly volby původní, opakování voleb by paralyzovalo na delší dobu činnost celého Zastupitelstva městské části Praha 4 a znemožnilo výkon samosprávy. V důsledku nesprávného výkonu státní správy (dle § 19 volebního zákona je činnost volebních orgánů výkonem státní správy) je tak dle stěžovatelů dotčeno právo občanů na svobodnou volbu svých zástupců, garantované v čl. 2 Ústavy a čl. 21 Listiny, v konečném důsledku i právo občanů na výkon samosprávy dle čl. 101 odst. 4 Ústavy.

Nadto městská část Praha 4 ve své ústavní stížnosti namítá i nesprávnost postupu Městského soudu v Praze v dané věci při posuzování petitu žalobního návrhu České strany sociálně demokratické podle jeho obsahu, a nikoli dle jeho doslovného znění.

Pro uvedené, zejména v důsledku dotčení práva volit, být volen a práva na samosprávu, plynoucích z čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, čl. 8 Ústavy a čl. 1, čl. 2 odst. 1, 2, čl. 4 a čl. 21 Listiny a z čl. 99 až 102 Ústavy, stěžovatelé navrhují usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, jímž bylo rozhodnuto, že volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve volebním obvodu č. 2 ve dnech 20. a 21. října 2006 jsou neplatné, zrušit.

Vzhledem k dopadu předmětné věci na práva a zájmy více než 100 000 občanů celé městské části Praha 4, jakož i k jejímu dopadu na činnost zastupitelstva této městské části ji stěžovatelé považují za naléhavou a navrhují s poukazem na ustanovení § 39 zákona č. 182/1993 Sb. její projednání Ústavním soudem mimo pořadí.

IV.

Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podal dne 12. prosince 2006 Městský soud v Praze k předmětným ústavním stížnostem vyjádření, v k argumentaci stěžovatelů v plném rozsahu odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí. V doplnění svého vyjádření ze dne 8. ledna 2007 účastník řízení připomíná, že přepočtením hlasů v daném okrsku dospěl k závěru o chybném sečtení hlasů, a to v důsledku ať již administrativního nebo účelového pochybení, jež mělo dopad na výsledné rozdělení mandátů v Zastupitelstvu městské části Praha 4. Neplatný výsledek voleb byl pro soud stěžejním důvodem pro rozhodnutí o neplatnosti voleb. Respekt vůči vůli voličů vyjádřené hlasováním vedl ale soud dle jeho vyjádření k tomu, že v odůvodnění předmětného usnesení konstatoval, že vlastní hlasování voliči v daném volebním okrsku proběhlo v souladu se zákonem č. 491/2001 Sb. Z tohoto důvodu rovněž překlasifikoval původní návrh na vyslovení neplatnosti hlasování na návrh na vyslovení neplatnosti voleb, čímž dal dotčeným volebním orgánům možnost napravit pouze tu část volební procedury, která se odehrála po uzavření volebních místností. Účastník řízení se plně ztotožňuje se stěžovateli v tom, že k nápravě výsledku voleb stačí, aby příslušné volební orgány rozhodly o novém rozdělení mandátů na základě soudem zjištěného součtu hlasů. Pro uvedené Městský soud v Praze ve svém vyjádření navrhuje, aby předmětné ústavní stížnosti byly odmítnuty jako neopodstatněné, přičemž oprava výsledku hlasování - nový přepočet mandátů - je dle něj plně v kompetenci příslušných volebních orgánů.

V.

Aktivní legitimace

Dle § 90 odst. 1 soudního řádu správního (dále též jen "s. ř. s.") za podmínek stanovených zvláštními zákony (§ 60 zákona č. 491/2001 Sb.) se může občan, politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta, přičemž dle odstavce 2 uvedeného zákonného ustanovení účastníky předmětného řízení jsou navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena. Dle § 60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen, jakož i každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do tohoto zastupitelstva.

Dle § 72 odst. 1 písm. a), b) zákona o Ústavním soudu jsou oprávněni podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem, nebo zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu.

Jakkoli navrhovatelé v předmětné věci nebyli účastníky řízení před Městským soudem v Praze vedeného pod sp. zn. 12 Ca 117/2006, všichni, vyjma městské části Praha 4, splňovali podmínky účastenství v řízení dle § 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. v dané věci, čili disponovali aktivní legitimací k podání návrhu dle § 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení § 60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. ve věci neplatnosti voleb ve volebním obvodu č. 2 v městské části Praha 4 konaných ve dnech 20. a 21. října 2006. Vycházeje tedy z potenciality účastenství v řízení o soudním přezkumu hlasování, voleb, případně volby kandidáta, dále z povahy soudního rozhodování ve volebních věcech, jakož i ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí obecného soudu se dotýká sféry základních práv stěžovatelů, Ústavní soud přiznal navrhovatelům v předmětné věci J. S., Ing. P. H., M. H., MUDr. K. H., R. L., E. M., B. M., V. T., MUDr. M. B., T. J., Ing. M. J., Z. J., L. M., M. M., P. N., F. B., P. C., J. K., Ing. Z. K., O. P., V. P., J. D., V. K., S. K., A. S., Ing. P. S., I. S., M. P. aktivní legitimaci v řízení o ústavní stížnosti [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, per analogiam]. Ústavní soud obdobně posuzoval splnění podmínek aktivní legitimace pro podání ústavní stížnosti i ve věci vedené pod sp. zn. I. ÚS 768/06.

Podává-li městská část Praha 4 proti unesení Městského soudu v Praze tzv. komunální ústavní stížnost, přičemž uplatňuje námitku nesprávného výkonu státní správy (dle § 19 zákona č. 491/2001 Sb.), promítajícího se do práva občanů na výkon samosprávy dle čl. 101 odst. 4 Ústavy, Ústavní soud konstatuje naplnění podmínek aktivní legitimace k podání návrhu dle § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud tak činí u vědomí skutečnosti, že předmětná komunální ústavní stížnost nebyla podána ve smyslu zákonné podmínky zastupitelstvem, nýbrž starostou městské části. Činí tak na základě postupu reductionis ad absurdum, jelikož postup opačný by v situaci neexistence zastupitelstva po nabytí právní moci ústavními stížnostmi napadeného usnesení volebního soudu měl za následek odepření možnosti efektivního uplatnění práva plynoucího z čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.

VI.

Upuštění od ústního jednání

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. stěžovatelé v podáních ze dne 22. prosince 2006 a 4. ledna 2007 a účastník řízení ve vyjádření ze dne 12. prosince 2006, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

VII.

Posouzení ústavnosti interpretace a aplikace ve věci relevantního jednoduchého práva

Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů (sp. zn. III. ÚS 102/94, III. ÚS 114/94, III. ÚS 84/94, III. ÚS 142/98, III. ÚS 224/98 a další, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, nález č. 61; svazek 3, nálezy č. 9 a 34; svazek 11, nález č. 65; svazek 15, nález č. 98). Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Dalšími komponenty jsou hodnocení dodržení ústavních procesních práv a konečně posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva.

Z pohledu jednoduchého práva relevantního v rozsahu ústavněprávního posouzení na předmětnou věc dopadají ustanovení § 60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, a § 90 odst. 1 s. ř. s.

V předmětné věci Ústavní soud důvod pro postup dle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neshledal.

Dle § 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, se aktivně legitimovaný subjekt může návrhem u soudu domáhat neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta, přičemž důvodem takového návrhu (§ 60 odst. 2 až 4 zákona č. 491/2001 Sb.) je tvrzení, dle kterého byla porušena ustanovení zákona č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, způsobem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování, výsledky voleb nebo výsledek volby kandidáta.

Smyslem a účelem institutu volebního soudnictví v demokratickém právním státě je nezávislý přezkum regulérnosti průběhu a výsledků voleb, garance legitimity moci dodržením legality jejího utváření.

Žalobní tituly dle soudního řádu správního, jakož i zákona č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňují přezkum organizačně přípravného stadia voleb, přezkum hlasování, jakož i přezkum zjištění volebních výsledků a jejich vyhlášení.

Základní interpretační maximu zákonné úpravy volebního soudnictví zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 36, nález č. 17, vyhlášen pod č. 140/2005 Sb.). Vycházeje z demokratického principu legitimity veřejné moci, dle něhož je lid jejím zdrojem a v této roli se podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy), vyslovil základní tezi, dle níž pro volební soudnictví z principu demokracie plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů a předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.

Konstatoval dále, že právní úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování, a všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto dle právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (viz rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 476/2002). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z čl. 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 3, vyhlášen pod č. 31/1996 Sb.), rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát.

Jinými slovy vyjádřeno, volební soudnictví je z pohledu ústavního založeno na příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru (a to objektivní nebo potenciální) a zároveň na vyvratitelné domněnce, dle níž volební výsledek odpovídá vůli voličů. Z těchto dvou maxim plyne kromě jiného i významný důsledek pro vztah vyslovení neplatnosti hlasování, voleb, příp. volby kandidáta a opakování voleb. Obsahem tohoto důsledku je skutečnost, dle níž každé vyslovení neplatnosti nemusí mít za následek opakování voleb. Shodné stanovisko zastává v této souvislosti i doktrína: "Volební zákony umožňují napadnout volební výsledek ze tří důvodů - pro neplatnost hlasování, pro neplatnost voleb a pro neplatnost volby kandidáta. Ne vždy bude třeba volby z tohoto důvodu opakovat (např. za zvoleného bude po přepočtení prohlášen jiný kandidát)." (J. Filip, Ústavní právo České republiky. 1., Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. vydání, Brno 2003, s. 463).

Tyto základní teze v plném rozsahu dopadají i na ústavně konformní interpretaci a aplikaci v rozhodované věci relevantního jednoduchého práva.

Obsahuje-li procesní úprava v ustanovení § 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 60 zákona č. 491/2001 Sb. možnost domáhat se neplatnosti hlasování, voleb, případně volby kandidáta, nutno takto zakotvené alternativy žalobních petitů a jim odpovídající alternativy soudních výroků interpretovat jednak s ohledem na celou zákonnou úpravu voleb a jednak s ohledem na principy kauzality a ochrany legitimity ve volebním soudnictví.

Městský soud v Praze v odůvodnění svého usnesení ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72 opakovaně zdůraznil, že v daném případě proběhlo vlastní hlasování ve volebním okrsku č. 279 ve volebním obvodu č. 2 ve volbách do Zastupitelstva městské části Praha 4 konaných ve dnech 20. a 21. října 2006 plně v souladu s ustanoveními hlavy čtvrté volebního zákona. Konstatoval dále, že nesprávné přidělení mandátů ve volebním obvodu č. 2 bylo důsledkem chybného sečtení hlasů okrskovou komisí. Konečně petit žalobního návrhu posoudil dle jeho obsahu, a nikoli označení; uvedl totiž, že formální označení podaného návrhu neodpovídá přesně soudem provedené interpretaci volebního zákona, pročež soud vycházel z toho, že navrhovatel (takto vedlejší účastník v řízení před Ústavním soudem) se ve skutečnosti domáhal neplatnosti voleb ve volebním obvodu č. 2 pro volbu do Zastupitelstva městské části Praha 4.

Úvahou obdobnou, vycházející ale z výše naznačených ústavních kautel plynoucích pro volební soudnictví, se pro volební soud, a to v návaznosti na provedené dokazování a přijatá skutková zjištění, otevírá jiná než jím v dané kause přijatá alternativa rozhodnutí.

Posoudil-li soud petit žalobního návrhu dle jeho obsahu, a nikoli doslovného znění (v této souvislosti Ústavní soud toliko poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kadlec a další proti České republice ze dne 25. května 2004), pak vzhledem k provedenému dokazování a konstatovaným skutkovým zjištěním jej bylo adekvátní posoudit ve smyslu návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidáta. V případě vyslovení neplatnosti voleb lze totiž jenom stěží přesvědčivě vést úvahu o možnosti reparace konstatované volební vady jiným postupem než opakováním voleb.

Vycházíme-li tudíž z předpokladu, dle něhož každé vyslovení neplatnosti nemusí mít za následek opakování voleb, že takový následek má toliko volební vada, v jejímž důsledku volební výsledek neodpovídá vůli voličů, pak pro rozhodovanou věc platí závěr, dle něhož konstatovaná volební vada není založena skutečným anebo potenciálním deformováním vůle voličů, a jejího odstranění lze dosáhnout uložením povinnosti provést opravu zápisu o výsledku voleb do Zastupitelstva městské části Praha 4, jakož i opravu vyhlášení výsledku voleb do Zastupitelstva městské části Praha 4 (§ 46 a 47 zákona č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Kromě vyslovení neplatnosti volby konkrétního kandidáta výrok soudu musí obsahovat i takto vyjádřené uložení povinnosti. Ústavní soud v této souvislosti neopomíjí argumentaci účastníka řízení obsaženou v jeho vyjádření a je si dobře vědom jak doslovného znění platné právní úpravy (jež v § 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, umožňuje aktivně legitimovanému subjektu návrhem u soudu domáhat se neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta a v § 71 zákona č. 491/2001 Sb. pro postup dle tohoto zákona vylučuje působnost správního řádu), tak i tomuto doslovnému znění odpovídající aplikační praxe volebních soudů (viz např. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. listopadu 2006 č. j. 30 Ca 206/2006-32, jímž po vyslovení neplatnosti volby konkrétního kandidáta pro volby do Zastupitelstva města Šlapanice uvedený soud odmítl návrh na vyslovení povinnosti Českému statistickému úřadu odstranit chybu z výsledků voleb a uvést je do souladu se skutečně odevzdanými hlasy, přičemž s poukazem na ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. konstatoval, že "není v jeho kompetenci o takto formulované části petitu rozhodnout, neboť ve smyslu ust. § 90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, může soud rozhodnout pouze o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování, anebo neplatnosti voleb kandidáta").

Dospěl-li Ústavní soud při ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva k právnímu názoru, dle něhož každé vyslovení neplatnosti ve volebním soudnictví nemusí mít za následek opakování voleb, a vychází-li z maximy, dle níž rozhodnutí ve věci samé vysloví soud ve výroku rozsudku (§ 64 s. ř. s. ve spojení s § 155 a 157 o. s. ř.), pak z uvedených východisek vyplývá závěr, dle něhož volební soud po vyslovení neplatnosti volby kandidáta, jež nemá za následek opakování voleb, má ale za následek nutnost opravy zápisu o výsledku voleb do zastupitelstva obce (města), jakož i opravu vyhlášení výsledku voleb, příslušným volebním orgánům provedení této opravy ve výroku svého rozhodnutí uloží.

Vyslovení neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta volebním soudem musí tudíž obsahovat i její důsledek ve vazbě na opakování voleb. Nejsou-li důsledkem takového rozhodnutí opakované volby, musí zahrnout i určení povinnosti volebním orgánům konstatované relevantní volební vady reparovat. V opačném případě by pouhé vyslovení neplatnosti založilo právní nejistotu, jak má být po takovém rozhodnutí soudu volebními orgány postupováno.

Ústavní soud v řadě svých nálezů konstatoval, že jedním z důvodů kasace rozhodnutí obecných soudů v řízení o ústavních stížnostech je aplikace principu priority ústavně konformní interpretace jednoduchého práva v případě existence plurality jeho interpretačních alternativ (např. sp. zn. II. ÚS 22/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 55, III. ÚS 114/94, uveřejněn tamtéž, svazek 3, nález č. 9, a další).

Pro uvedené, tj. s ohledem na porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 102 odst. 1 Ústavy, Ústavní soud usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72 zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].

Jelikož Ústavní soud v souladu s rozvrhem práce, a vycházeje z naléhavosti věci, meritorně rozhodl o předmětných ústavních stížnostech v nejkratším možném termínu, pozbylo tím posouzení návrhu na jejich projednání mimo pořadí dle § 39 zákona č. 182/1993 Sb. rozumného smyslu.

Plénum Ústavního soudu České republiky dne 15. května 1996, rozhodlo ve věci návrhu skupiny poslanců Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky

Navrhovatel v návrhu odkázal na ust. § 87 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., podle něhož návrh na neplatnost voleb může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který by mohl ovlivnit výsledky voleb. Navrhovatel dále odkázal na ust. § 16 odst. 2 téhož zákona, stanovící, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje.

Tento prípad sa podľa stanoviska vlády odlišoval od iných v tom, že na rozdiel od týchto politických strán nebolo cieľom ÖZDEP podrobiť sa pravidlám demokratického konania, ale rozdeliť krajinu pri podpore jednej časti obyvateľstva a tiež schvaľovaním boja vedeného teroristickými organizáciami.

Podľa názoru Ústavného súdu program ÖZDEP vychádza z myšlienky, že v Turecku existuje osobitný kurdský národ s vlastnou kultúrou a jazykom; Kurdi v ňom boli vykreslení ako utlačovaný národ, ktorého demokratické práva sú úplne ignorované. ÖZDEP požadovala právo na sebaurčenie Kurdov a podporovala právo na vedenie "vojny za nezávislosť". Jej postoj bol porovnateľný s postojom teroristických skupín a sám o sebe predstavoval výzvu k povstaniu, čo oprávňovalo vydať rozhodnutie o rozpustení strany.

Súd po vykonaní analýzy však nenašiel v programe ÖZDEP nič, čo by mohlo byť považované za výzvu k násiliu, povstaniu alebo akejkoľvek inej forme odmietnutia demokratických princípov, čo je dôležitý fakt, ktorý sa musí vziať do úvahy (pozri Okcuoglu proti Turecku, 1999). Naopak, program zdôrazňuje nevyhnutnosť realizovať navrhnutý politický zámer pri rešpektovaní demokratických pravidiel. Je v ňom napríklad to, že ÖZDEP "predpokladá vytvorenie demokratického zhromaždenia zloženého zo zástupcov ľudu, volených všeobecným hlasovaním", a že je stúpencom "pokojného a demokratického riešenia kurdského problému a pri striktnom aplikovaní medzinárodných noriem, ako je Helsinský záverečný akt, Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Všeobecná deklarácia ľudských práv". Podľa vlády však táto strana "otvorene podporuje ozbrojený boj, najmä keď prehlasuje: "ÖZDEP podporuje spravodlivý a legitímny boj vedený národmi za ich nezávislosť a slobodu. Je s týmto bojom solidárna". Súd v tejto vete videl ohlásenie zámeru ÖZDEP uplatňovať určité politické požiadavky, ale nevidel v nich žiadne podnecovanie k použitiu sily alebo k nerešpektovaniu pravidiel demokracie. Z tohoto pohľadu sa inkriminovaná pasáž vôbec nelíši od pasáží, ktoré sú uvedené v programoch niektorých politických zoskupení činných v iných členských štátoch Rady Európy.

Súd ďalej uviedol, že inkriminované pasáže programu ÖZDEP, aj keď sú kritické a vznášajú požiadavky, nespochybňujú rešpektovanie princípov a pravidiel demokracie. Vzal do úvahy aj okolnosti, súvisiace s prípadom, najmä ťažkosti spojené s bojom proti terorizmu (pozri okrem iných Zjednotená komunistická strana Turecka a ostatní proti Turecku). Vláda v tejto súvislosti tvrdila, že ÖZDEP nesie časť zodpovednosti za problémy, ktoré prináša terorizmus v Turecku.

Nevysvetlila však, ako by sa to mohlo stať, keď ÖZDEP nemala takmer čas rozvinúť ani najmenšiu významnú akciu: v októbri 1992 bola založená, v januári 1993 bol podaný návrh na jej rozpustenie, v apríli 1993 sa sama rozpustila a v júli ju rozpustil Ústavný súd. Ak nejaké nebezpečenstvo existovalo, mohlo maximálne vyplynúť z jej programu, ale ani tu vláda presvedčivo nedokázala, ako inkriminované pasáže, napriek deklarovanej oddanosti demokracii a pokojným riešeniam, by mohli byť považované za zostrujúce terorizmus. Súd dospel k záveru, že rozpustenie ÖZDEP bolo neprimerané sledovanému cieľu a nebolo ani nevyhnutné v demokratickej spoločnosti, čím bol porušený článok 11 Európskeho dohovoru.